II FSK 892/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędziowie: NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), del. WSA Cezary Koziński, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 714/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Lublin na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania na podstawie zlecenia rekwizycyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 714/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA") stwierdził nieważność zaskarżonego przez Prezydenta Miasta Lublin (dalej: "Prezydent Miasta") postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie (dalej ("Dyrektor IS") z dnia 22 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. (dalej: "Naczelnik US") z dnia 10 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie zlecenia rekwizycyjnego. Podstawą prawną powyższego orzeczenia był art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2012 r. na podstawie art. 22 § 2 i 3 oraz art. 31 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), Prezydent Miasta zlecił Naczelnikowi US wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanej, znajdujących się na terenie działania Naczelnika US na podstawie 31 tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 27 marca 2012 r. Naczelnik US zwrócił Prezydentowi Miasta przedmiotowe tytuły wykonawcze z informacją, iż staje się on organem rekwizycyjnym tylko wówczas, gdy prowadzenie egzekucji zleci mu inny Naczelnik US. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta ponownie przekazał zlecenie rekwizycyjne dotyczące zobowiązanej, wskazując iż Naczelnik US prawidłowo został wskazany jako organ rekwizycyjny. Postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., Naczelnik US odmówił wszczęcia postępowania na podstawie przesłanego zlecenia rekwizycyjnego dotyczącego zobowiązanej i obejmującego przekazane tytuły wykonawcze. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta, Dyrektor IS, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W jego ocenie, wobec przepisów u.p.e.a., w tym art. 18, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., wykonywanie czynności rekwizycyjnych przez jeden organ na rzecz drugiego organu egzekucyjnego jest dokonywane w ramach postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie m. in. art. 61 i art. 61a k.p.a. Organ dodał, że właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych nie należy mylić z ich właściwością miejscową, uregulowaną w art. 22 u.p.e.a. Z przepisu art. 1a pkt 8 w związku z art. 31 § 1 u.p.e.a. wynika, iż organem rekwizycyjnym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ egzekucyjny zlecający wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego pierwszego. Naczelnik US pomimo, iż jest właściwy miejscowo, nie jest organem właściwym rzeczowo do wykonania przedmiotowego zlecenia rekwizycyjnego. W ocenie Dyrektora IS nie może mieć również zastosowania w niniejszej sprawie art. 65 k.p.a., gdyż nie istnieje organ o tej samej właściwości rzeczowej co Prezydent Miasta, który mógłby wykonać przedmiotowe zlecenie rekwizycyjne. W skardze do WSA na powyższe postanowienie Prezydent Miasta zarzucił: 1) naruszenie art. 1a pkt 8 w związku z art. 31 § 1 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż Naczelnik US może być organem rekwizycyjnym tylko w postępowaniu prowadzonym przez innego Naczelnika US, w sytuacji gdy z powołanych przepisów wniosek taki nie wynika, 2) naruszenie art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy powodują konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne, w toku którego przeprowadza się zleconą rekwizycją egzekucję, już zostało wszczęte przez organ egzekucyjny – Prezydenta Miasta a zlecona rekwizycja stanowi czynność materialno-techniczną przeprowadzaną w toku postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że wskazany przez Dyrektora IS przepis art. 61 § 1 – 3 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Normy prawa materialnego decydują bowiem o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte i czy następuje to z urzędu lub na wniosek strony. Prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. WSA dodał, że nie zawsze jednak organ administracyjny podejmując określone działania ma obowiązek wszczynania postępowania w celu dokonania przez siebie czynności, gdyż nie zawsze czynności przez niego dokonywane są w celu załatwienia "sprawy administracyjnej". Następnie WSA powołując się na treść przepisu art. 31 § 1 i § 1a u.p.e.a. stwierdził, że kompetentny organ rekwizycyjny na podstawie wskazanego przepisu ma obowiązek wykonać zlecone mu czynności rekwizycyjne. Wszczęcie postępowania jest zatem niedopuszczalne, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ze "sprawą administracyjną" a jedynie z kwestią wykonania określonych czynności w toku wszczętego już wcześniej postępowania egzekucyjnego. WSA zgodził się z organem, że w myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., jednakże wskazał, że przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna i w sytuacji, kiedy nie jest to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej. WSA ocenił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie stosowanie przepisów k.p.a. nie było konieczne, a zastosowanie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. wręcz jawnie błędne. W tym kontekście WSA wskazał, że z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Chociaż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane to jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji gdyż ma charakter cywilnoprawny lub brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, bądź jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty. W ocenie WSA takie przyczyny w niniejszej sprawie nie zaszły. W konsekwencji, zdaniem WSA, postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności postanowień organów administracyjnych na skutek błędnego przyjęcia, że w okolicznościach sprawy przedmiotowe postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; zdaniem Dyrektora IS w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa bowiem organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa, a wobec niepełnej regulacji w ustawie egzekucyjnej problematyki działania procesowego przez organ rekwizycyjny w pełni uzasadnione było stosowanie przepisów k.p.a. Należy również wskazać, iż dokonanie wykładni obowiązującego prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. - tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61a §1 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 i § a u.p.e.a. mylnie przyjmując, że organy administracyjne wydały postanowienia z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61a §1 k.p.a. w zw. art. 31 u.p.e.a., gdyż zajęły stanowisko że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z odrębną "sprawą administracyjną" i tym samym konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zlecenia rekwizycyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.; zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie organ rekwizycyjny działając w oparciu o uregulowane prawem procedury (tj. u.p.e.a. i k.p.a.) prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie otrzymanego zlecenia rekwizycyjnego; tym samym w przypadku stwierdzenia przeszkód prawnych do wykonania zlecenia rekwizycyjnego winien mieć (na podstawie art. 18 u.p.e.a.) odpowiednie zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a.; - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 31 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ rekwizycyjny ma obowiązek wykonania zlecenia rekwizycyjnego, co jednakże nie wynika z obowiązujących regulacji tj. ustawy egzekucyjnej i k.p.a.; WSA przyjął tym samym stanowisko, iż brak jest proceduralnych możliwości odmowy wykonania zlecenia rekwizycyjnego, co prowadzi do nieprzewidzianego prawem ograniczenia kompetencji organu rekwizycyjnego i niemożności rozstrzygania różnego rodzaju sporów pomiędzy organami o odrębnych kompetencjach (tj. organem egzekucyjnym i rekwizycyjnym). - art. 31 § 1 i § 1a w zw. z art. 1 pkt 8 i art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, iż naczelnik urzędu skarbowego powinien wykonać zlecenie rekwizycyjne pochodzące od organu gminy o statusie miasta (którego właściwość została określona w art. 19 § 2 u.p.e.a.); stanowisko to stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 1 pkt 8 u.p.e.a., który definiuje organ rekwizycyjny jako organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ prowadzący egzekucję i tym samym wykładnia dokonana przez WSA skutkuje naruszeniem właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych do której przestrzegania są zobowiązane organy administracji publicznej. Naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia WSA, ponieważ Sąd uznając że postanowienia organów I i II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, stwierdził nieważność przedmiotowych postanowień. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61a §1 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 i § 1a u.p.e.a. W myśl przepisu art. 31 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego organu. Natomiast stosownie do treści art. 1a pkt 8 u.p.e.a., organem rekwizycyinym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej, co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję, któremu organ egzekucyjny zlecił wykonanie czynności egzekucyjnych. Zatem jak wynika z powyższych przepisów, przyjąć do realizacji zlecenie rekwizycyjne może tylko i wyłącznie organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej, co organ egzekucyjny zlecający (zob. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 107). Zgodzić sie zatem należy z autotrem skargi kasacyjnej, że z treści powyższych przepisów art. 1a pkt 8 u.p.e.a. oraz art. 31 § 1 u.p.e.a. należy wywieść, iż organem rekwizycyjnym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej, co organ egzekucyjny zlecający wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątkowych zobowiązanego znajdujących się na terenie działania tego pierwszego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Naczelnik US, pomimo iż jest właściwy miejscowo, nie jest organem właściwym rzeczowo, do wykonania przedmiotowego zlecenia rekwizycyjnego. Za usprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 31 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ rekwizycyjny ma obowiązek wykonania zlecenia rekwizycyjnego. Błędne jest stanowisko WSA o braku proceduralnych możliwości odmowy wykonania zlecenia rekwizycyjnego. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do ograniczenia kompetencji organu rekwizycyjnego oraz braku możliwości rozstrzygania sporów pomiędzy organami o odrębnych kompetencjach (tj. organem egzekucyjnym i rekwizycyjnym). Należy zauważyć, że w ustawie egzekucyjnej brak jest uregulowań prawnych dotyczących postępowania w przypadku stwierdzenia przeszkód prawnych do wykonania zlecenia rekwizycyjnego przez organ egzekucyjny. Dlatego też, w zakresie nieuregulowanym w u.p.e.a. winny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a konkretnie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Należy podzielić pogląd WSA, iż "odpowiednie zastosowanie" wskazuje, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego postanowienia. W literaturze podkreśla się, że postanowienia mają bardzo zróżnicowany charakter i wobec każdego rodzaju postanowienia mogą zaistnieć powody odmiennej interpretacji danego przepisu (zob. J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz, postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 246.). Zatem przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna i w sytuacji, kiedy nie jest to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niewłaściwie przyjął WSA, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. było "wręcz jawnie błędne". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ rekwizycyjny nie prowadzi odrębnego postępowania egzekucyjnego, tylko wykonuje na zlecenie organu egzekucyjnego czynności egzekucyjne. Jednakże jako administracyjny, organ egzekucyjny działa w oparciu o uregulowane prawem procedury (ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i Kodeks postępowania administracyjnego), zatem przyjęcie do wykonania przez organ rekwizycyjny zleconych czynności egzekucyjnych, pomimo iż nie jest wszczęciem nowego postępowania egzekucyjnego, jest wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie tego zlecenia rekwizycyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 31 § 1 u.p.e.a. organ rekwizycyjny posiada kompetencje do "wykonania czynności egzekucyjnych". Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. czynnościami egzekucyjnymi są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowanie środka egzekucyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie prawa sformułowanie zamieszczone w powoływanym art. 1a pkt 2 u.p.e.a. oznacza czynności zarówno proceduralne jak i materialno-techniczne organu rekwizycyjnego (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 184.). W świetle powyższego wywodu, zasadnym jest przyjęcie że wykonywanie czynności rekwizycyjnych przez jeden organ na rzecz drugiego organu egzekucyjnego, jest dokonywane w ramach postępowania administracyjnego, do którego mają odpowiednie zastosowanie m. in. art. 61 i art. 61a k.p.a. Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że błędnie przyjął WSA, iż rozstrzygnięcia egzekucyjnych organów administracyjnych rażąco naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl przepisów art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Nie ulega zatem watpliwości, że w rozpatrywanej sprawie konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zlecenia rekwizycyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z wyżej określonych powodów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.