II OSK 2072/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 roku, sygn. akt III SA/Wr 113/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 1 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Piechowice z dnia 15 grudnia 2011 roku nr 83/XVII/2011 w przedmiocie uchwalenia regulaminu korzystania z parków miejskich na terenie Gminy Miejskiej Piechowice uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 15 maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 1 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Piechowice z dnia 15 grudnia 2011 r. nr 83/XVII/2011 w przedmiocie uchwalenia regulaminu korzystania z parków miejskich na terenie Gminy Miejskiej Piechowice, w pkt I stwierdził nieważność § 4 ust. 2 i ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały nr 83/XVII/2011 Rady Miasta Piechowice z dnia 15 grudnia 2011 r., a w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski – powołując się między innymi na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.) i – zaskarżył § 1 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 i 4 załącznika (zwanego dalej regulaminem) do uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. Rady Miasta Piechowice nr 83/XVII/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z parków miejskich na terenie Gminy Miejskiej Piechowice. Skarżący zarzucił wspomnianym uregulowaniom naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a także art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Odnosząc się do § 1 ust. 2 regulaminu, według którego administratorem terenów objętych uchwałą jest Urząd Miasta Piechowice, organ nadzoru wywiódł, że upoważnienie organów gminy do wydawania aktów prawa w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) nie uprawniało Rady Miasta Piechowice do decydowania o tym, jaki konkretnie podmiot ma administrować gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, bowiem materia ta nie mieści się ani w sferze zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów. Organ stanowiący może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, gminną jednostkę organizacyjną), bez wskazywania jednak podmiotu wykonującego zadania w tym zakresie. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., "do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem gminy", co oznacza, że wybór konkretnego podmiotu należy do kompetencji wójta, jako organu gospodarującego mieniem komunalnym. Wojewoda Dolnośląski zakwestionował również § 4 ust. 2 regulaminu stanowiącego, że za osoby nieletnie korzystające z terenów parkowych odpowiedzialność ponoszą ich opiekunowie prawni. Zdaniem organu nadzoru w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) nie mieści się kompetencja do uregulowania zasad odpowiedzialności. Obowiązek naprawienia szkody na mieniu lub na osobie ujęto bowiem w art. 415 i nast. k.c., a żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do stanowienia o odpowiedzialności zarówno osób korzystających z parku, jak i ich opiekunów. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, nie znajduje odzwierciedlenia w normie kompetencyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) także postanowienie § 4 ust. 4 regulaminu dotyczące odpowiedzialności organizatora za bezpieczeństwo korzystających z terenów parkowych podczas imprez rekreacyjno-wypoczynkowych oraz przedsięwzięć organizowanych na podstawie umowy z administratorem, bowiem uregulowanie takiej odpowiedzialności nie leży w sferze zasad i trybu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piechowice wniosła o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i § 4 ust. 4 regulaminu. Sąd I instancji nie znalazł natomiast podstaw prawnych, aby z uchwały Rady Miejskiej Piechowice wyeliminować postanowienie § 1 ust. 2 regulaminu, według którego "administratorem terenów parków objętych niniejszą uchwałą jest Urząd Miasta Piechowice, 58-573 Piechowice, ul. Żymierskiego". W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane unormowanie nie ingeruje w sferę uprawnień wójta do gospodarowania mieniem komunalnym i nie ogranicza w żaden sposób tego organu w zakresie wykonywania tych kompetencji (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), ani też nie narusza właściwości organu stanowiącego gminy do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Zdaniem Sądu I instancji, treść § 1 ust. 2 regulaminu pozwala przyjąć, że przepis ten ma jedynie charakter informacyjny, jego adresatami są bowiem osoby korzystające z parków miejskich (nie zaś jednostki faktycznie sprawujące zarząd terenami, gdyż takich może być wiele, zależnie od liczby parków w gminie), które powinny wiedzieć nie tyle do kogo, ale gdzie, w jakim miejscu (siedzibie) składać ewentualne wnioski, uwagi, zastrzeżenia co do funkcjonowania parku i znajdujących się tam obiektów (np. placów zabaw dla dzieci), a nawet roszczenia odszkodowawcze wynikłe ze zdarzeń zaistniałych na takim obszarze. Sąd I instancji stwierdził, że trudno wymagać od korzystających z parków gminnych, żeby wiedzieli jak gmina zorganizowała swój wewnętrzny zarząd parkami (jeden lub kilku zarządców). Ponadto wskazanie jednej struktury organizacyjnej, tj. urzędu gminy, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje zadania (art. 33 ust. 1 u.s.g) m.in. w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), upraszcza sposób komunikowania się z gminą, nie naruszając przy tym wewnętrznej organizacji zarządzania w tej sferze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części obejmującej jego punkt II, wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.), polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji, w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda Dolnośląski zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w regulaminie Urzędu Gminy jako administratora parków nie narusza kompetencji Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy, podczas gdy kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta, ponieważ to w ramach przyznanej kompetencji organy te decydują o wyborze administratora parku, a nie rada gminy (miasta). Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt II i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina Piechowice wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że § 1 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały nr 83/XVII/2011 Rady Miasta Piechowice z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z parków miejskich na terenie Gminy Miejskiej Piechowice jednoznacznie stanowi, że administratorem terenów parków objętych niniejszą uchwałą jest Urząd Miasta Piechowice. Jednak, co należy w pierwszej kolejności podnieść, nie ma w ogóle takiego organu gdyż nie można utożsamiać urzędu miasta z burmistrzem. Jest to bowiem wyłącznie aparat pomocniczy do merytorycznej i technicznej obsługi organu wykonawczego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, czyli w tej sprawie Burmistrza Miasta Piechowice. Oznacza to, że w żadnym przypadku Urząd Miasta Piechowice nie jest organem administracji publicznej, stąd już z tej przyczyny nie może być administratorem terenów parków objętych niniejszą uchwałą. Po drugie, zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że to w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, stąd rada gminy (miasta) nie może w tym zakresie przejmować tych zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, w tym także określać administratora terenów przedmiotowych parków (wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II FSK 1008/06). Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że treść § 1 pkt 2 załącznika nr 1 do regulaminu korzystania z parków miejskich na terenie tej gminy ma tylko charakter informacyjny, w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. u.s.g. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy i art. 33 ust. 1-4 cyt. ustawy. Ponadto tego rodzaju przepis § 1 pkt 2 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Rady Miasta Piechowice w związku z § 3 tej uchwały, który stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Piechowice może sugerować jego adresatom, że są to tożsame organy administracji publicznej. Dlatego też nie do przyjęcia jest także stanowisko Sądu I instancji, że jest to tylko w istocie informacja dotycząca siedziby organu, w której można składać uwagi i wnioski w sprawie gospodarowania tym mieniem komunalnym, biorąc także pod uwagę, że administratora tych terenów w świetle ustawowo określonych kompetencji, wyznaczać powinien w tej sprawie Burmistrz Miasta Piechowice. Stąd, nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zakresie braku prawidłowego uzasadnienia tego wyroku na skutek także błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z § 1 pkt 2 załącznika do przedmiotowego regulaminu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.