I OSK 2004/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1952/12 w sprawie ze skargi E.Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Ministra Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1952/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił E.Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Decyzja zawierała pouczenie, że stronom służy prawo wniesienia odwołania do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Przesyłka organu zawierająca odpis w/w decyzji Wojewody [...], skierowana do E.Z., pomimo dwukrotnego awizo, nie została przez nią odebrana. Ostateczny termin na odebranie przesyłki minął w dniu 2 maja 2012 r., a zatem 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 16 maja 2012 r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji osobiście w dniu 25 maja 2012 r. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że E.Z. w piśmie z dnia 15 maja 2012 r., które złożyła osobiście w organie w dniu 25 maja 2012 r. wraz z odwołaniem, nie sprecyzowała, czy jej pismo, oprócz odwołania jest również wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W związku z powyższym, pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. wezwano stronę do jednoznacznego określenia – w terminie 10 dni – czy wskazane wystąpienie z dnia 15 maja 2012 r. jest również wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pod rygorem uznania, że strona takiego wniosku nie składa. Z uwagi na fakt, że E.Z. w wyznaczonym terminie nie zajęła stanowiska w sprawie, a odwołanie złożyła po dniu 16 maja 2012 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 134 K.p.a. orzekł, jak w postanowieniu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez E.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jego uchylenie. W ocenie skarżącej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła w terminie. Wyjaśniła, że od dnia 11 marca 2012 r. ciężko chorowała i nie była w stanie odebrać dwukrotnego awizo. Tym samym nie wiedziała o tym, że decyzja Wojewody [...] została jej wysłana oraz że była dwukrotnie awizowana. Odpis decyzji otrzymała dopiero podczas wizyty w Urzędzie Wojewódzkim [...] w dniu 14 maja 2012 r. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej czternastodniowy termin do wniesienie odwołania rozpoczął bieg od dnia 14 maja 2012 r., tj. od dnia otrzymania decyzji i został przez nią zachowany, gdyż odwołanie wniosła w dniu 25 maja 2012 r. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39 – 49 K.p.a. Przytaczając treść art. 44 K.p.a. wskazał, że skierowana do skarżącej przesyłka, zawierająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], dwukrotnie awizowana (w dniu 17 kwietnia 2012 r. i w dniu 25 kwietnia 2012 r.), nie została przez nią odebrana, w związku z czym w dniu 4 maja 2012 r. nastąpił jej zwrot do nadawcy. Zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. skuteczne doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 2 maja 2012 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem – jak słusznie ustalił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – w dniu 16 maja 2012 r. Tymczasem wniesienie przez skarżącą odwołania osobiście nastąpiło dopiero w dniu 25 maja 2012 r., a więc z przekroczeniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Minister Skarbu Państwa zasadnie zatem uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wystąpił do skarżącej z pismem, w którym wezwał do sprecyzowania czy pismo z dnia 15 maja 2012 r., które złożyła osobiście w dniu 25 maja 2012 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, lecz nie uzyskał na nie odpowiedzi. W tym stanie rzeczy prawidłowo, na podstawie art. 134 K.p.a., wydał postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Powyższy wyrok w części, tj. w punkcie pierwszym, stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez E.Z., reprezentowaną przez adwokata, do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i uznanie, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji, gdy w treści pisma z dnia 15 maja 2012 r. skarżąca wskazała przyczynę nieodebrania decyzji organu pierwszej instancji, jaką był jej ciężki stan zdrowia oraz domagała się uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zwracanie się przez organ administracji do skarżącej o sprecyzowanie jej żądań i wyjaśnienie nie było konieczne, ani dopuszczalne, szczególnie w świetle pisma skarżącej z dnia 20 maja 2012 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w odwołaniu wskazała przyczyny nieodebrania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Także w piśmie z dnia 20 maja 2012 r. ponownie szczegółowo opisała swoją sytuację życiową, a w szczególności stan zdrowia, prosząc o przywrócenie terminu. W ocenie autora skargi kasacyjnej intencja skarżącej wyrażona w pismach była wyraźna i oczywista. Nie było zatem potrzeby wzywania jej do sprecyzowania żądań. Wskazywane przez nią okoliczności dotyczące stanu jej zdrowia, potwierdzone stosowną dokumentacją lekarską, nie pozostawiały wątpliwości, że do nieodebrania przez nią awizowanej przesyłki, zawierającej w/w decyzję, doszło bez jej winy, a zatem jej wniosek o przywrócenie terminu winien być uwzględniony. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia określonych przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż sformułowanie zarzutu jednoczesnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest nieprawidłowe. W niniejszej sprawie Sąd stosował bowiem wyłącznie art. 151 p.p.s.a., a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania mógł być skierowany wyłącznie w stosunku do tego przepisu. Przy czym wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że E.Z. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., której skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 2 maja 2012 r., dopiero w dniu 25 maja 2012 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., który minął w dniu 16 maja 2012 r. Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy analiza złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 20 maja 2012 r. oraz pisma z dnia 15 maja 2012 r. pozwalała organowi na uznanie, że zawarła ona w nich wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie podał, że wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej mieści się konieczność jej dokonania w zakreślonym terminie oraz przytoczył treść art. 129 § 2 K.p.a., określający termin do wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Termin ten ma charakter ustawowy, a uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Upływ takiego terminu organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W postępowaniu administracyjnym strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu w trybie unormowanym w art. 58 K.p.a. W tym trybie strona, która uchybiła terminowi, ma obowiązek wnieść prośbę o przywrócenie terminu wraz z uprawdopodobnieniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jednocześnie z wniesieniem takiej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stwierdzenie organu odwoławczego, który przyjął, iż analiza wniesionego przez skarżącą odwołania z dnia 20 maja 2012 r., jak i pisma z dnia 15 maja 2012 r. nie pozwalały na przyjęcie, że zawierało ono wniosek o przywrócenie terminu do dokonania omawianej czynności procesowej – wniesienia odwołania. W związku z tym niezbędne było wezwanie skarżącej do jednoznacznego określenia w wyznaczonym terminie, czy jej pismo z dnia 15 maja 2012 r. jest także wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pod rygorem uznania, że takiego wniosku nie składała. Na powyższe wezwanie skarżąca nie odpowiedziała. Nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że organ administracji publicznej w drodze interpretacji treści oświadczenia strony powołującej się na stan zdrowia i wiek, winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to tego rodzaju wniosek powinien wynikać wprost z podania lub odwołania, a nie być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. Wskazać należy, iż w sytuacji, gdy wnosząca odwołanie po terminie nie wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego spóźnionego odwołania, to organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. zobowiązany jest do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Jak wyżej wskazano, podstawową przesłanką warunkującą możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest złożenie przez zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym podać należy, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i nie zależy od uznania organu administracji. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ z urzędu nie może analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on zatem obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07 LEX nr 497633). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanej. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie uzasadnia domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (między innymi: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. I OSK 268/07 LEX nr 401669 oraz P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s. 152). Wniosek o przywrócenie terminu stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Pismo takie powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., a zatem musi ono zawierać także określone żądanie wynikające z treści złożonego wniosku. Oświadczenie woli zainteresowanej (wnoszącej wiosek o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny. Tymczasem skarżąca w dniu 25 maja 2012 r. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji opatrzone datą 20 maja 2012 r. oraz pismo opatrzone datą 15 maja 2012 r., w którym odniosła się do faktu nieodebrania z poczty przesyłki skierowanej do niej z organu, a zawierającej odpis decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W obu pismach wskazywała na problemy zdrowotne oraz leczenie, któremu musiała się poddać. Przy czym w żadnym z tych pism nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie wykonała również wezwania organu w przedmiocie sprecyzowania wniosku w tym przedmiocie. Minister Skarbu Państwa w sprawie nie naruszył zatem art. 7 K.p.a. i prawidłowo przyjął, że skoro E.Z. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu w tym przedmiocie, to zasadne jest wydanie, na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w sprawie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 248 p.p.s.a., odstąpiono od obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Skarbu Państwa.