II GSK 1630/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1198/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "W. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej "W. A." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w W. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] września 2010 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka cywilna "W. A.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej ONW na 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 40 poz. 329), zwanego dalej: rozporządzeniem ONW z 11 marca 2009 r. i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zmianami), zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i z uwagi na treść art. 29 i 30 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Skoro wspólnicy spółki cywilnej "W. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku jej wspólników i dlatego postępowanie należało umorzyć. Decyzja ta w wyniku odwołania wniesionego przez P. M. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. na tę decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organy naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. wprowadziły bowiem wspólników spółki cywilnej w błąd, traktując dotychczas spółkę cywilną jako rolnika. Świadczy o tym nadanie spółce numeru producenta rolnego oraz doręczanie spółce wniosku (z wpisanymi w formularzu wniosku danymi spółki), jako producentowi ubiegającemu się o płatności. Skoro organ I instancji uznał, że spółka cywilna nie może być wnioskodawcą, to obowiązany był wezwać wspólników tej spółki na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez wskazanie kto jest wnioskodawcą. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności ONW nie może być spółka cywilna. Nie ma ona bowiem osobowości prawnej. Również przepisy szczególne nie przyznają jej w sprawach dotyczących pomocy dla rolników podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.270.1 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1782/2003 i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą na terenie Wspólnoty. Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art., 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 105 § 1, art. 107 k.p.a., art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 i § 5 rozporządzenia ONW z 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika; b) art. 29, art. 61 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania toczącego się przed organem była spółka cywilna, nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika; c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu; d) art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 i § 5 rozporządzenia ONW z 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie ze wskazaniami Sądu I instancji płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych; e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 i § 5 rozporządzenia ONW z 11 marca 2009 r. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, to jest wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę; f) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 i § 5 rozporządzenia ONW z 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności ONW. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organu, którego działanie kontrolował, że "wnioskodawcą o przyznanie płatności nie może być spółka cywilna". Różnica w stanowiskach organu odwoławczego i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez "wezwanie (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich, jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie omawianej płatności pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2010 złożyła spółka cywilna "W. A.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była, zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła, bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7