II OSK 3098/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] sp. j. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/12 w sprawie ze skargi Zakładu [...] sp. j. z siedzibą w K. na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie niewydania postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Zakładu [...] sp. j. z siedzibą w K. na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie niezałatwienia zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 złotych tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w skardze z dnia [...] września 2012 r. Zakład [...] sp. j. z siedzibą w K. (dalej: Spółka) zarzuciła Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie bezczynność w przedmiocie niezałatwienia - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - jej zażalenia złożonego w dniu [...] marca 2012 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w sprawie oceny legalności stanu technicznego oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w postaci fermy kur prowadzonej przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną [...] z siedzibą w J. na działce nr ewid. [...]. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jednocześnie, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielił Spółce odpowiedzi na zażalenie z dnia [...] marca 2012 r. dotyczące bezczynności organu administracji. W piśmie tym organ wskazał, że pisma spółki skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zostały potraktowane przez ten organ jako skarga publiczna, o której mowa w art. 227 K.p.a. i nie stanowiły wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. O fakcie tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie poinformował Spółkę, podając jednocześnie, że zgodnie z planem kontroli w 2012 r. przeprowadzi kontrolę obiektów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] z siedzibą w J., a o wynikach kontroli powiadomi zainteresowaną. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie poinformował Spółkę, że zażalenie na bezczynność organu administracyjnego przysługuje wyłącznie w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które zarówno na dzień wniesienia zażalenia jak i na dzień udzielenia odpowiedzi na to zażalenie przez organ wyższego stopnia nie toczyło się przed organem pierwszej instancji. W powyższym piśmie wskazano również, że postępowanie wszczynane jest z urzędu w przypadku, gdy w wyniku kontroli, organ stwierdzi naruszenie przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji było bezzasadne, gdyż organ ten nie pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "P.p.s.a." odrzucił skargę na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że zarówno stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w art. 37 § 2 K.p.a. jak i bezczynność organu rozpoznającego takie zażalenie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia (niezależnie od jego formy) podjęte w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji nie mieści się w kategorii postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że postępowanie, o którym mowa w art. 37 § 1 i 2 K.p.a. nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Postępowanie to ma bowiem charakter wpadkowy, gdyż nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ma ono jedynie na celu zniesienie stanu bezczynności organu. Wyczerpanie natomiast ww. trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, ale tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Sąd wskazał również, że bez znaczenia dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi ma okoliczność, czy w sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, czy też postępowanie takie nie toczyło się. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Zakład [...] sp. j. z siedzibą w K. reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w części objętej pkt I sentencji, tzn. w zakresie odrzucającym skargę, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zakresie odsyłającym do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że: a) postanowienie organu wydane na skutek zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 § 2 K.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne w sprawie bezczynności organu; b) w sprawie zachodzą inne niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. podstawy do odmowy sądowej kontroli administracyjnej, a w szczególności, poprzez niepowiązanie z naruszeniem art. 141 P.p.s.a. odrzucenia skargi z istnieniem lub nieistnieniem po stronie sądu pierwszej instancji właściwości (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) w sprawach ze skarg na bezczynność wymienionych w lit. a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt I sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że złożone przez nią w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie nie zostało załatwione przez organ wyższej instancji w formie wymaganego przepisami prawa postanowienia. Przy czym argumentacja sądu pierwszej instancji, iż kontrola sądowa nie obejmuje działania organu w trybie art. 37 K.p.a. opiera się głównie na judykaturze, która nie jest źródłem prawa. Tak więc w ocenie Spółki brak jest dostatecznych powodów, aby postanowienie organu rozpatrującego zażalenie na bezczynność nie miało być poddane na zasadach ogólnych sądowej kontroli legalności, podobnie jak bezczynność polegająca na niewydaniu takiego postanowienia. Zdaniem Spółki bezczynność organu jest odrębnym przedmiotem sprawy, tak administracyjnej jak i sądowej. Postanowienie organu wydane w sprawie bezczynności definitywnie kończy postępowanie w sprawie, w której organowi zarzucono bezczynność; orzeka o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu samoistnego środa zaskarżenia – zażalenia kwestionującego terminowość załatwienia sprawy administracyjnej. Ponadto wykluczenie drogi sądowej tylko z tego powodu, że niewydanie przez organ postanowienia otwiera dostęp do sądu w sprawie ze skargi na bezczynność jest nieuprawnione. Sąd pierwszej instancji powinien zatem zobowiązać organ drugiej instancji do wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. Spółka podniosła również, że sąd nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do tego, z jakich przyczyn, wykazując brak właściwości do rozpoznania skargi, przyjął jako podstawę orzeczenia inne, niesprecyzowane powody, z jakich skargę uznał za niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zgodnie zaś z art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1 K.p.a.), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (K.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Tak więc zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. bądź ustalonym w oparciu o art. 36 K.p.a., nie kreuje nowej sprawy administracyjnej. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, zważywszy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. A zatem złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jak wywodzi Spółka w skardze kasacyjnej jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Podsumowując, skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. to należy przyjąć, że również skarga złożona na bezczynność organu wyższego stopnia we wskazanym zakresie jest niedopuszczalna i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Spółka wniosła skargę na bezczynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, który pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odpowiedział na jej zażalenie z dnia [...] marca 2012 r. Spółka bezczynność organu w niezłatwieniu zażalenia upatruje w niewydaniu przez ten organ postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarga Zakładu [...] sp. j. z siedzibą w K. na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podjętą w następstwie rozpatrzenia powyższego zażalenia jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia środka odwoławczego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.