II SAB/Rz 46/12

z dnia 8 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Hurtu i Detalu "[..]" sp. j. z/s w [..] na bezczynność [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] w przedmiocie nie wydania postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Zakładowi Hurtu i Detalu "[..]" sp. j. z/s w [..] kwotę 100zł /słownie: sto złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi. Przedmiotem skargi Zakładu Hurtu i Detalu "[..]" sp. j. z/s w [..] (dalej: Spółka) jest bezczynność [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [..] polegająca na nie wydaniu w terminie postanowienia w sprawie wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [..] w terminie sprawy oceny legalności stanu technicznego oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych fermy prowadzonej przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną [..] z siedzibą w [..] na działce nr ewid. 3928. Podstawą żądania strony są przepisy art. 35, 36 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn .zm., dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu wyjaśniono, że żądanie przeprowadzenia kontroli legalności w opisanym zakresie zawarto w pismach z dnia 17 i 31 sierpnia oraz 7 września 2011 r. Następnie Spółka wniosła do PWINB w [..] w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie przez PINB w [..] sprawy w terminie. Wobec tego, że organ wyższego stopnia nie rozpoznał ww. zażalenia Spółka w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie przez PWINB w [..] sprawy zażalenia w terminie. Stosowne postanowienie w tym przedmiocie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [..] czerwca 2012 r. W tych okolicznościach strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność PWINB w [..] w przedmiocie nie wydania postanowienia rozpatrującego zażalenie na bezczynność PINB w [..]. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że Spółka wniosła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie przez PINB w [..] sprawy w terminie. Ustalono jednak, że przed PINB w [..] nie toczyło się postępowanie administracyjne. Spółka domagała się bowiem przeprowadzenia kontroli w opisanym wyżej zakresie i żądanie to nie stanowiło wniosku wszczynającego postępowanie, lecz potraktowane zostało jako skarga publiczna, o której mowa w art. 227 k.p.a. PINB w [..] informował Spółkę, że zgodnie z planem kontroli stosowna kontrola zostanie przeprowadzona w 2012 r. Dlatego PWINB w [..] poinformował Spółkę, że zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. służy wyłącznie w toku postępowania, które się przed PINB w [..] nie toczyło. Postępowanie takie wszczyna się z urzędu, a nie na żądanie. Tym samym w ocenie PWINB w [..] nie pozostaje on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn, zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone, w tym zgodnie z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do przepisów art. 37 § 1 k.p.a. Ma ono na celu zniesienie stanu bezczynności organu. Wyczerpanie opisanego trybu zażaleniowego stanowi również warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. art. 52 p.p.s.a.), ale tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. powinno przyjąć formę postanowienia, na które jednak nie służy zażalenie. Jak bowiem stanowi przepis art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (zob. art. 5 § 2 pkt 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny, por. art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz postanowienie NSA z 20.05.1998 r. IV SA 1149/96), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza jedynie dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opisana instytucja odnosi się zatem wyłącznie do kwestii ściśle procesowej uregulowanej w przepisach art. 35 i 37 k.p.a. Postanowienie takie nie kreuje również nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 24.08.2010 r. II GSK 708/09). Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to także inny akt lub czynność organu dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Mając na względzie, że ewentualne postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie mieści się w katalogu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 27.04.2012 r. I OSK 872/12) i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu rozpoznającego takie zażalenie (por. wyrok NSA z 23.04.2008 r. II OSK 560/08). Postępowanie, o którym mowa w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., nie może być bowiem traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09, wyrok NSA z 7.02.2012 r. II OSK 2259/10). Kontrola bezczynności organu jest prawnie dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. w zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r. IV SAB/Gl 21/09). Skarga na bezczynność jest wyłącznie pochodną skargi na określone nazwane prawne formy działania organów administracji publicznej. Z podanych względów na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd skargę odrzucił, o czym orzeczono w punkcie I postanowienia. Bez znaczenia dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi ma okoliczność, czy w sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, czy też postępowanie takie nie toczyło się. Skarga o określonym przedmiocie jest bowiem niedopuszczalna w każdych warunkach, także w toku postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.