I OSK 872/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ż. i J. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2457/11 odrzucającego skargę G. Ż. i J. Ż. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2457/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. Ż. i J. Ż. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, iż stosownie do treści art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 P.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia G. Ż. i J. Ż., na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., podnieśli zarzuty: - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), obowiązującej na zasadzie art. 91 Konstytucji RP, poprzez niezapewnienie obywatelowi możliwości rozstrzygnięcia o jego sprawach cywilnych w procesie sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zagwarantowania skutecznego środka odwoławczego, - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na odmowie rozpoznania skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. prawomocnie kończącego postępowanie w sprawie przewlekłości postępowania. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 91 Konstytucji RP ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią obowiązujące źródła prawa jeżeli można stosować je bezpośrednio i to z pierwszeństwem przed sprzecznymi z nimi przepisami prawa krajowego, m. in. ustaw. Taką umową międzynarodową jest Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwana dalej Konwencją), którą Rzeczypospolita Polska ratyfikowała w zakresie przepisów na których oparta jest skarga w dniu 19 stycznia 1993 r. Przepisy w zakresie podstawowych wolności opisanych w art. 2-17 Konwencji należy stosować wprost. Zdaniem skarżących wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie o ustalenie bezczynności organów administracji publicznej należy uznać za odrębne postępowanie administracyjne zakończone prawomocnym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego. W świetle zatem wskazanych wyżej przepisów Konwencji oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skarżącym przysługuje prawo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z dyspozycji art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., uznające za nieuzasadnione zażalenie skarżących na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "K.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09 [w:] CBOSA). W tej sytuacji należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. należy uznać za chybiony. Niezasadnym jest również stanowisko skarżących dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Należy bowiem wskazać, iż przepisy regulujące kwestię bezczynności organu administracji publicznej są obowiązującymi przepisami prawa, zawartymi w akcie rangi ustawowej, do przestrzegania których sądy zobligowane są na podstawie ustawy zasadniczej. Nie można uznać, iż strona skarżąca została pozbawiona wniesienia skutecznego środka zaskarżenia, bowiem niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, w przypadku spełnienia warunku formalnego określonego w art. 37 § 1 K.p.a. strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Reasumując, skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. to nie można przyjąć, iż podlega kognicji sądu administracyjnego we wskazanym zakresie. Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał skargę za niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94 [w:] CBOSA; postanowienie NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SAB 177/01 Lex nr 84483). Z wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.