I OZ 950/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt IV SO/Wa 49/12 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku postanawia: oddalić zażalenie. Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2011 r. J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 26 września 2011 r. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wniosku podał, że skarga do Sądu została złożona bezpośrednio w siedzibie organu w dniu 26 września 2011 r., wobec tego termin na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upłynął 26 października 2011 r. Do tego dnia organ administracji nie przekazał do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 12 grudnia 2011 r. Wskazał ponadto, że z działań i oświadczeń strony wynika wyraźnie, że wnioskodawcy nie chodzi o pozyskiwanie informacji ale o wymuszenie na organach Gminy wydania zaświadczeń i dokumentów służących jako dowody w sprawach własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 4/12 wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1 (jeden) złoty. Na skutek zażalenia J.S., Naczelny Sąd Administracyjnego postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. I OZ 558/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając wniosek J.S. za uzasadniony i wymierzając grzywnę w symbolicznej wysokości 1 złoty, nie przedstawił przekonujących motywów takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest wymierzenie organowi grzywny, to powinien również wykazać, że grzywna w przyjętej wysokości spełnia swoją funkcję - w tym przypadku represyjną i prewencyjną, także przy uwzględnieniu okoliczności, że wielokrotnie już na organ nakładane były grzywny w omówionym trybie. Podkreślił, że miarkując wysokość grzywny słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na bardzo dużą ilość spraw inicjowanych przez skarżącego, jednakże okoliczność ta nie wystarcza, by uznać grzywnę w wysokości 1 złoty za adekwatną do stopnia zaniedbania obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej w skrócie: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt IV SO/Wa 49/12 wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 100 (sto) złoty. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 i art. 190 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że biorąc pod uwagę wiążące w niniejszej sprawie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OZ 558/12, nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia Wójtowi Gminy K. grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., bowiem organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy z naruszeniem terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę okoliczności, które przyczyniły się do nieprzekazania skargi sądowi w terminie określonym przez art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okres zaistniałego uchybienia. W jego ocenie grzywna we wskazanej wysokości osiągnie cel zarówno represyjny, jak i prewencyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga na bezczynność Wójta Gminy K., której dotyczy przedmiotowy wniosek, wpłynęła do organu administracji w dniu 26 września 2011 r., natomiast przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 grudnia 2011 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął dnia 26 października 2011 r. Podkreślił, że w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 16 grudnia 2011 r. (data przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło 31 skarg J.S., w których skarżył on akty, czynności lub bezczynność organów samorządu Gminy K., to jest Rady Gminy K. i Wójta Gminy K. Tylko skargi dotyczące działań lub zaniechań Wójta wszczęły 18 spraw przed Sądem. W tym samym okresie do Sądu wpłynęły 63 skargi W.S. (syna J.S.), które dotyczyły działalności lub bezczynności organów Gminy K., w tym 56 skarg dotyczących Wójta. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy w okresie niespełna roku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym zarejestrowano ponad 90 spraw wszczętych skargami J.S. i W.S., w których organy Gminy K. zobowiązane były do przekazania Sądowi skarg wraz z aktami sprawy i odpowiedziami na skargi (w tym Wójt w ponad 70. sprawach), przekroczenie terminu przewidzianego przez art. 54 § 2 P.p.s.a. o niespełna dwa miesiące, nie stanowi uchybienia, które można by kwalifikować, jako ewidentne; świadczące o oczywiście niewłaściwej realizacji przez organ administracji obowiązków płynących z art. 54 § 2 P.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie biorąc pod uwagę ilość spraw ze skarg skarżącego i jego syna dotyczących działań Wójta Gminy K., a także Rady Gminy K., które wpłynęły i nadal wpływają do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz okoliczność, że na organ wykonawczy Gminy wielokrotnie już nakładano grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że cel represyjny i prewencyjny grzywny zostanie najskuteczniej osiągnięty poprzez wymierzenie jej w kwocie 100 zł. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu, nie ulega wątpliwości, że ma on świadomość zaistniałych uchybień, których upatruje w nadmiernej ilości spraw wszczynanych przez skarżącego i jego syna. Wymierzenie grzywny w kwocie wnioskowanej przez skarżącego, czy też w kwocie oscylującej w górnych granicach kwoty dopuszczalnej mocą art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 94), nie realizowałoby w ocenie Sądu celu represyjnego i prewencyjnego grzywny w sposób bardziej skuteczny niż grzywna orzeczona niniejszym postanowieniem. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia J.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. gdyż grzywna wymierzona organowi w wysokości 100 złotych jest zbyt niska i niespełnia funkcji, której ma służyć. W jego ocenie organ nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działaniu, zaś w tej sprawie powinna być orzeczona grzywna w wysokości 2000 złotych. Ponadto, pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). Zgodzić się należy z stanowiskiem skarżącego, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Sąd pierwszej instancji trafnie jednak wskazał, że mogą one mieć wpływ na wysokość grzywny. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ ustawowemu terminowi na przekazanie sprawy do Sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, jego przyczyny oraz wykonanie tego obowiązku przez organ po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Z tego względu zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut, iż w tej sprawie orzeczono grzywnę w zbyt niskiej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne okoliczności tej sprawy zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku pełnomocnika J.S. ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.