I SA/Wa 989/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. F., W. S., A. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F., A. S., W. S. i R. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, liczącej [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości [...] dz. [..], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. wywłaszczyło za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...]. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji z dnia [...] października 1970 r. nr [...] nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W zakresie odszkodowania powyższa decyzja Prezydium Rady Narodowej W. była skutecznie zaskarżona do Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, która decyzją z dnia [...] października 1972 r. uchyliła decyzję wywłaszczeniową w części dotyczącej odszkodowania. Wobec czego decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna dopiero dnia [...] grudnia 1972 r., w brzmieniu ponownej decyzji z [...] listopada 1972 r. J. F., W. S., M. S., A. S. i R. S., jako spadkobiercy dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano osiedla mieszkaniowego, a jedynie na części działki inny inwestor zrealizował po terminie odmienny cel. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie odpowiadającym aktualnej działce nr [...]. Prezydent ustalił, że wywłaszczony teren stanowią aktualnie działki nr [..] i nr [...]. Właścicielem działki nr [...] jest Miasto W., natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, na której trwały zarząd sprawuje Zarząd Dróg Miejskich. Wobec czego, zważywszy na treść art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji zajął się tylko częścią wniosku zwrotowego, w zakresie działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa. Przy czym wyjaśnił, że jako organ niewłaściwy, nie będzie orzekać odnośnie działki nr [...], której właścicielem jest Miasto W. Organ wskazał, że część wywłaszczonego terenu stanowiąca obecnie działkę nr [...] znajdowała się poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego, a została wywłaszczona z powodu niemożliwości jej dalszego racjonalnego wykorzystania przez osoby wywłaszczane. Działka obecnie stanowi drogę, na co wskazują wpisy w ewidencji gruntów oraz trwały zarząd wykonywany przez Zarząd Dróg Miejskich. Ponadto oględziny wykazały, że posadowiono na niej części ul. [...] (jezdni z infrastrukturą techniczną), chodnika i zieleni. Ponadto organ dodał, że już w dniu wywłaszczenia [...] m2 z aktualnej działki nr [...] znajdowało się pod ulicą a tylko [...] m2 było dopiero przewidziane pod ulicę. Organ podkreślił, że co prawda cała wywłaszczona działka aktualnie mająca nr [...] nie była objęta lokalizacją osiedla mieszkaniowego, jednak już samo zajęcie tej działki pod drogę publiczną wyklucza jej zwrot, niezależnie od losów działki nr [...], tj. części wywłaszczonej znajdującej się w lokalizacji osiedla. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli gruntu wnieśli odwołanie wskazując, że droga rzeczywiście znajduje się na aktualnej działce nr [...], lecz powstała jeszcze przed wywłaszczeniem, tj. w 1961 r., a więc na gruncie prywatnym. Natomiast konieczną przesłanką do skutecznego nadania statusu drogi publicznej było legitymowanie się przez gminę prawem do zajętego gruntu. Zdaniem odwołujących się przepisy nie przewidują automatycznego przejścia na podmiot publiczny własności gruntu zajętego pod drogę. Konkludując odwołujący zarzucili naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 138 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stanowi część drogi publicznej powiatowej, ogólnodostępnej ulicy [...]. Zasięg linii rozgraniczających zrealizowanej inwestycji drogowej oraz charakter naniesień nie ulegają żadnej wątpliwości, nie były zresztą kwestionowane przez wnioskodawców. Jednocześnie, w świetle protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej, sporządzonych przy czynnym udziale samych wnioskodawców, charakter zainwestowania działki nr [...] jest oczywisty. Natomiast kontrowersje odwołujących wywołuje wpływ zakwalifikowania działki nr [...] (jako zajętej pod drogę publiczną) na rozstrzygnięcie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego posadowienie drogi publicznej jest bezwzględną przeszkodą, uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej działki. Wyklucza bowiem odzyskanie wnioskowanej części terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną, a także czy osiągnięto pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody [...] decyzja o zwrocie osobie fizycznej gruntu, który aktualnie stanowi drogę publiczną byłaby niezgodna z prawem. Organ II instancji podkreślił, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] czerwca 1972 r. wskazano, że wywłaszczenie obejmuje cały grunt, gdyż część znajdująca się poza lokalizacją wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej, a zgodnie z obowiązującymi w dniu wywłaszczenia przepisami, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Uznawano, że pozostała po wywłaszczeniu część gruntu nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel. Jednocześnie dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że zwrot wywłaszczonej części gruntu nie objętej lokalizacją celu wywłaszczenia jest jednostronnie uwarunkowany zbędnością i zwrotem nieruchomości wywłaszczonej na ten cel. Uznaje się bowiem, że część "dowywłaszczona" może być zwrócona nie wcześniej niż po zwrocie choćby małego fragmentu części pierwotnie objętej celem wywłaszczenia. Tylko bowiem w taki sposób można oceniać kryterium zbędności na cel wywłaszczenia z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Część "dowywłaszczona" nigdy przecież nie była niezbędna, a pozyskano ją jedynie dla ochrony wywłaszczanego lub wręcz na jego żądanie. Przy czym w rozpatrywanej sprawie bezwzględna przeszkoda zwrotu działki wywłaszczonej zajętej pod drogę publiczna i tak uniemożliwia zwrot działki "dowywłaszczonej". Zatem ustalenie na działce nr [...] drogi publicznej wymusza decyzję odmawiającą jej zwrotu, chociażby nawet cała część nieruchomości przewidziana pod osiedle mieszkaniowe (działka nr [...]) okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Fakt, że wywłaszczona działka o nr [...] stanowi drogę publiczną stanowi bezwzględną przeszkodę jej zwrotu. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że niezależnie od tego, kiedy część przedmiotowej działki została zajęta pod drogę publiczną, to fakt ten czyni bezskutecznym wniosek o zwrot działki, dopóki na wywłaszczonym gruncie istnieje droga publiczna. Wojewoda wyjaśnił również, że weryfikacja aktów o wywłaszczeniu czy kwalifikacji drogi nie jest przedmiotem postępowania zwrotowego. Ewentualne postępowanie nieważnościowe kontrolujące legalność wydania aktu administracyjnego prowadzi zaś inny organ administracji publicznej, stosując inne normy prawne. W trybie zwrotowym zakłada się zaś ważność decyzji wywłaszczeniowej, sprawdzając jej wykonanie (realizację celu i inne okoliczności następcze wobec wywłaszczenia). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. F., W. S., A. S. i R. S., wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, czyli naruszenie art. 7, 77, 80 kpa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez pominięcie kwestii ustalenia daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz daty, w której cel ten został osiągnięty, co w konsekwencji skutkowało brakiem ustalenia, że określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i w konsekwencji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto bezzasadne przyjęcie, że w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia objęto również lokalizację ulicy [...]. Ponadto w skardze postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, które wynikało z bezzasadnego przyjęcia, że ustalony stan faktyczny nie potwierdza wystąpienia przesłanek "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". W uzasadnieniu złożonej skargi przedstawiona została poszerzona argumentacja na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Jak wynika z akt sprawy wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Wnioskiem z dnia 23 marca 2010 r. J. F., W. S., M. S., A. S. i R. S., jako spadkobiercy dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości W. i M. małżonków S., wystąpili o jej zwrot wskazując, że nie został zrealizowany cel, na jaki nieruchomość ta została przejęta. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że organ I instancji właściwy był do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jedynie w części dotyczącej obecnej działka nr 10/8, która nadal stanowi własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Niekwestionowany jest również fakt, że cała działka obecnie nosząca numer [...] znajdowała się poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego, została objęta decyzją wywłaszczeniową z powodu niemożliwości jej dalszego racjonalnego wykorzystania przez osoby wywłaszczane, obecnie w całości znajduje się pod drogą publiczną powiatową ulicą [..] (jezdnia z infrastrukturą techniczną, chodnik i zieleń), który to fakt potwierdza wpis w ewidencji gruntów, ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Zarządu Dróg Miejskich oraz treść protokołu z oględzin w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną, które odbyły się w dniu [...] listopada 2010 r. oraz fakt, że już w dniu wywłaszczenia [...] m2 z aktualnej działki nr [...] znajdowało się pod ulicą, a tylko [...] m2 było przewidziane pod jej poszerzenie. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu orzekającego organy prawidłowo wykazały, że w rozpatrywanej sprawie nieruchomość stanowiąca obecnie część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.) nie podlega zwrotowi w trybie powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się także ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 2a tej ostatniej ustawy stanowi natomiast, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa lub samorządu. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 85) Sąd ten wyjaśnił, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel (wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045). Argumentację tę należy odnieść do drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdzie w art. 4 pkt 1 i 2 zdefiniowano drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, tj. w wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W konsekwencji uzasadniona jest odmowa zwrotu zarówno działki zajętej bezpośrednio pod jezdnię, jak i zajętej pod przyległy do takiej jezdni trawnik i chodnik stanowiący urządzenie związane z obsługą ruchu. W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Niezależnie bowiem od treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem zwrotu nieruchomość będąca w czasie orzekania o zwrocie częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wobec tego zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 137 ustawy nie mógł być skuteczny. Oznacza to, że w przypadku istnienia na nieruchomości wywłaszczonej drogi publicznej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i w jakich terminach to nastąpiło. Fakt istnienia na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej stanowi bowiem negatywną przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też wystąpienie takiej przesłanki samodzielnie wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania innych przesłanek wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też nie są zasadne, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy czy też powierzchowne jej zbadanie. Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.