II SA/Ke 640/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi P.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia P.Z. na postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Kierownika Referatu Infrastruktury Technicznej i Budownictwa z dnia [...] znak: [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji powołał art. 219 kpa, zaś w uzasadnieniu powołując się na art. 218 kpa oraz zapisy planu dotyczące symbolu 07-ahk.Uc wyjaśnił, że inwestycja związana z budową spopielarni zwłok nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i jego zmianami. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy powołała przepisy art. 217 – 219 kpa i podał, że w niniejszej sprawie P.Z. wystąpił do Wójta Gminy M. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że inwestycja polegająca na budowie spopielarni zwłok na działce nr ewid. 605/4 położonej w M., przy ul. K., znajdująca się na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 07-ahk.Uc, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Wniosek ów uzasadnił tym, że zamierza wystąpić, stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 12 listopada 2008 r. wydanego przez Starostę K., w celu zainstalowania w jednym z pomieszczeń pieca krematoryjnego wraz z kabiną sterowniczą, celem urządzenia sali przeznaczonej do spopielania zwłok. Ponieważ, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 projekt budowlany oceniany jest m.in. pod kątem zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, w ocenie wnioskodawcy zaświadczenie o zgodności planowanej inwestycji z planem jest potrzebne. Kolegium stwierdziło, że powołane w postanowieniu przez organ I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowiły podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Dalej powołując pogląd WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt. II SA/Wr 436/10, organ II instancji podał, że tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego wskazany w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów kpa wyłącza także w zakresie w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych, możność wydawania w tym zakresie zaświadczeń w trybie art. 217 i art. 218 kpa. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie żądając dokonania interpretacji zapisów planu wnioskodawca domagał się w istocie określenia konkretnych skutków prawnych jakie zapisy planu wywołują w stosunku do niego w sferze wykonywania prawa własności (określenie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości). Strona domagała się ustalenia indywidualnego stanu prawnego jej nieruchomości, co wiąże się z rozstrzyganiem o istnieniu albo nieistnieniu uprawnień lub obowiązków właściciela. Nie ulega zaś wątpliwości, że P.Z. uprzednio zapoznał się już z wypisem i wyrysem z planu miejscowego, przedstawiającym treść planu w odniesieniu do działki nr ewid. 605/4. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że ponieważ postanowienie Wójta Gminy M. z dnia z dnia [...] wydane zostało bez podstawy prawnej, podlega ono uchyleniu, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem należało umorzyć. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, P.Z. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący powołując treść art. 217 § 1 kpa wskazał, że w niniejszej sprawie wykazał on swój interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia wskazując na planowaną zmianę dotychczasowego projektu budowlanego, co wymaga zachowania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że domaga się on w istocie określenia konkretnych skutków prawnych jakie zapisy planu wywołują w stosunku do niego w sferze wykonywania prawa własności. Przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują inwestorowi dla potrzeb określonych trybów postępowania przedłożenie organom administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71) lub organom nadzoru budowlanego -zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 48b ust. 2 pkt 3), zatem wydanie zaświadczenia ma oparcie w przepisach prawa materialnego. Skarżący podkreślił, że wnioskując o wydanie zaświadczenia o treści określonej we wniosku, nie żądał dokonania interpretacji, ani nie domagał się ustalenia indywidualnego stanu prawnego jego nieruchomości. Dalej autor skargi podkreślił, że nietrafne jest przywołanie przez SKO tezy wyroku WSA we Wrocławiu, gdyż organ ten nie zwrócił uwagi, że jego żądanie sprowadzało się wyłączenie do uzyskaniu zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu, co - jak wynika wprost z Prawa budowlanego -jest przewidziane przepisami i dlatego jak najbardziej mieści się w dyspozycji art. 217 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania mu na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 kpa zaświadczenia potwierdzającego, że inwestycja polegająca na budowie spopielarni zwłok jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Swój wniosek uzasadnił tym, że zamierza wystąpić o zmianę udzielonego mu pozwolenia na budowę, a zgodnie z wymogami prawa budowlanego projekt budowlany jest oceniany pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ projekt jest znacznym wydatkiem, zależy mu na jednoznacznym potwierdzeniu zgodności planowanej inwestycji z prawem miejscowym. Zatem jego żądanie mieści się w dyspozycji art. 217 kpa. Z takim poglądem skarżącego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze warto zauważyć, że żądanie skarżącego wykraczało poza tak rozumianą formułę zaświadczenie, czyli informacji o stanie ewidencyjnym. P.Z. nie chciała uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ale dążył do dokonania interpretacji i oceny zapisów zawartych w tym planie w kontekście określonego stanu faktycznego. Powyższe wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wskazać nadto należy, że określenie, czy wskazana we wniosku nieruchomość (działka nr 605/4 położona w M.) może stanowić grunt pod inwestycję określonego rodzaju (jak tego żądała strona – wskazania, czy inwestycja ta jest zgodna z zacytowanymi przez niego zapisami planu miejscowego) stanowi już w istocie rozstrzygnięcie przesądzające sposóob zagospodarowania terenu. Tymczasem konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. w decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianie pozwolenia na budowę), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie – nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał dokumentację projektową załączoną do wniosku, w trybie art. 35 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne. Sąd orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005 r., II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64) w którym Sąd ten stwierdził, że obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 kpa, zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy M., którym odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości, gdyż Wójt Gminy M. nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Warto w tym miejscu również zauważyć (na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji), że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647), zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis ten przyznaje powszechne prawo podmiotowe w kwestii możliwości uzyskania informacji planistycznych, w zakresie wskazanym w tym przepisie. Strona zatem, w oparciu o cytowany przepis, mogła domagać się uzyskania wyrysu lub wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., nie mając jednocześnie obowiązku wykazywania swego interesu prawnego w żądaniu otrzymania wskazanych dokumentów (z wniosku o wydanie zaświadczenia wydaje się zresztą, że skarżący skorzystał z dobrodziejstwa tej regulacji). Sąd zgadza się również z organem odwoławczym, że ten tryb uzyskania informacji żądanej przez stronę w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów kpa, wyłącza – w zakresie w jakim istnieje możliwość wydania wyrysów i wypisów planów miejscowych i studiów uwarunkowań – możliwość wydawania w tym przedmiocie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 kpa. Odnosząc się do twierdzenia autora skargi, że przepisy prawa budowlanego nakazują inwestorowi dla potrzeb określonych trybów postępowania przedłożenie organom administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 217 § 1 pkt 1). k.p.a., należy odpowiedzieć, że z udziałem skarżącego nie toczy się żadne z postępowań, w jakich takie zaświadczenie jest wymagane. Natomiast w postępowaniu o zmianę wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, jakie zamierza wszcząć skarżący na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany przepisy art. 32 – 35 Prawa budowlanego (art. 36a ust. 3). W tych przepisach natomiast nie został nałożony na wnioskodawcę obowiązek złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego żądanie wydania zaświadczenia, jakiego domaga się skarżący, nie jest uzasadnione. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.