II SA/Lu 617/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 12 marca 2012 r., nr [...], którym odmówiono uwzględnienia zgłoszonego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r., nr [...], nakazującą D. i T. małżonkom K. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr x przy ul. W. [...] w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, oddalił skargę D. i T. małżonków K. na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 stycznia 2009 r. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez D. K. i T. K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10. Upomnieniem z dnia 3 października 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał T. K. do wykonania wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego realizowanego na działce nr x przy ul. W. [...] w Z. Wobec niewykonania obowiązku organ egzekucyjny w dniu 24 października 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 3 listopada 2011 r. Pismem z dnia 8 listopada 2011 r., które w dniu 9 listopada 2011 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego występującego w postępowaniu jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, T. K. zgłosił zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku. Zobowiązany podniósł, że w doręczonym mu tytule wykonawczym egzekwowany obowiązek obejmuje nakaz rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr x przy ul. W. [...] w Z. Natomiast realizacja przedmiotowego obowiązku nie jest możliwa, gdyż działka nr x nie istnieje w ewidencji gruntów, a zobowiązany nie jest jej właścicielem. Powołując się na powyższe okoliczności zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez T. K. podnosząc, że nie znajduje on uzasadnienia. Organ wskazał, że jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, działka opisana w tytule wykonawczym decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 czerwca 2008 r., nr [...], została podzielona na działki o numerach y i z. Działka nr y stanowi obecnie własność B. M.-S. i P. S., natomiast działka nr z, na której zlokalizowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczy, pozostaje w dalszym ciągu własnością D. i T. małżonków K. Wobec tego egzekwowany obowiązek jest wykonalny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia T. K. postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ drugiej instancji wskazał, że w wystawionym w dniu 24 października 2011 r. tytule wykonawczym obowiązek został określony w sposób tożsamy z treścią podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej decyzji z dnia 20 listopada 2006 r., nr [...]. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem zobowiązanego o niewykonalności obowiązku. Organ podkreślił, że podział działki, na której znajduje się podlegający rozbiórce budynek, nastąpił w dniu 11 czerwca 2008 r., a zatem już po wydaniu decyzji stanowiącej podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej. Jednocześnie po dokonanym podziale działki nr x na działki nr y i nr z przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr z, która stanowi własność D. K. i T. K.. Nie zmienił się również przedmiot obowiązku, a zobowiązany miał i ma świadomość, jaki obiekt należy rozebrać. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym to niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, przez co należy rozumieć trwałą, nieusuwalną lub czasową niemożność wykonania obowiązku orzeczonego w tym akcie. Oznacza ona, że istnieją trwałe niezależne od zobowiązanego przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Zdaniem organu podział działki, na który wskazuje zobowiązany, nie powoduje niewykonalności obowiązku. Nie jest to bowiem przesłanka trwała ani uniemożliwiająca w sposób obiektywny wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, skoro istnieją środki techniczne oraz możliwości zrealizowania tego obowiązku. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 maja 2012 r., domagając się uchylenia tego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący podtrzymał argumentację podnoszoną w toku postępowania egzekucyjnego oraz wskazał na występującą w jego ocenie wadliwość decyzji administracyjnych, z których wynika egzekwowany obowiązek. Zdaniem skarżącego wadliwość w postaci zastosowania złej podstawy prawnej odnosi się również do przeprowadzonego w sprawie postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r. skarżący podniósł dodatkowo, że skoro w niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, to znaczy, że nie można w tym przypadku mówić o samowoli budowlanej i postępowanie egzekucyjne należało umorzyć na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zarzucił, że decyzje stanowiące podstawę egzekucji zostały oparte na sfałszowanej dokumentacji technicznej, a organ egzekucyjny nakłada na jednego z inwestorów obowiązek, który nie wynika z przepisów prawa. Do pisma procesowego skarżący dołączył pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia 5 czerwca 2007 r. informujące o braku możliwości załatwienia w ustawowym terminie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie budynku gospodarczego na działce nr x przy ul. W. [...] w Z. oraz wznowienia umorzonego postępowania w sprawie pozwolenia na modernizację istniejącego budynku gospodarczego wraz z przebudową przyłącza energetycznego na powyższej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie doszło bowiem do opisanych wyżej naruszeń prawa. Jak wynika z przepisu art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, a obecnie t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 1015) zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego. W myśl art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą stanowić tylko przypadki wymienione w tym przepisie, a mianowicie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W związku z przewidzianym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy terminem do wniesienia zarzutów zobowiązany nie może po upływie tego terminu uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1997 r., I SA/Lu 1246/96, LEX nr 35893, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2011 r., I SA/Go 1014/11, LEX nr 1107289, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2008 r., I SA/Gl 444/07, LEX nr 521760, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., III SA/Wa 1030/09, LEX nr 554894, a także P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 139). W poddanym sądowej kontroli postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany T. K. we wniesionym w ustawowym terminie piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej powołując się na przepis art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jest na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie Sądu wyrażone przez organy obu instancji stanowisko o niezasadności tego zarzutu jest prawidłowe. W świetle wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie budzi bowiem wątpliwości, że nastąpiła jedynie zmiana numeracji działek w ewidencji gruntów w związku z podziałem działki nr x wskazanej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r., nr [...], nakazującej D. i T. małżonkom K. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na tej działce, położonej przy ul. W. [...] w Z. Wskutek podziału działki nr x powstały działki o numerach y oraz z, przy czym ostatnio wymieniona działka, na której usytuowany jest budynek objęty obowiązkiem rozbiórki, nadal stanowi własność D. K. i T. K. (informacja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Z. k. 29 akt adm.). Opisany podział działki nr x i wprowadzenie nowych numerów działek utworzonych na skutek podziału w żadnym razie nie powoduje niewykonalności opisanego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki budynku usytuowanego na tej części działki nr x, która według aktualnych zapisów w ewidencji gruntów oznaczona jest numerem z. W tej części chodzi bowiem o tożsamą nieruchomość, której identyfikacja według aktualnych zapisów ewidencji gruntów nie nastręcza trudności i ani obiektywnie, ani też subiektywnie – z punktu widzenia zobowiązanego, mającego świadomość, jaki budynek powinien rozebrać – nie uniemożliwia realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Jak słusznie podniesiono zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niewykonalność w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nadto, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia pozostają zaś ewentualne utrudnienia czy koszty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Okoliczności powołane w zarzucie wniesionym przez T. K. w żadnej mierze nie odpowiadają tak rozumianemu pojęciu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. W konsekwencji zgłoszony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, o czym trafnie orzekły organy obu instancji. Jako chybione w niniejszym postępowaniu należało ocenić argumenty skarżącego zmierzające do zakwestionowania prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego, w którym spoczywający na zobowiązanym obowiązek został określony ściśle zgodnie z wymienioną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r., nr [...], nakazującą D. i T. małżonkom K. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr x przy ul. W. [...] w Z. Trzeba zaznaczyć, że wskazana ostatnio decyzja została w wyniku kontroli organu drugiej instancji utrzymana w mocy, a ostateczne rozstrzygnięcie podlegało ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w myśl art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym celom nie służy postępowanie egzekucyjne w administracji oraz przewidziana w ramach tego postępowania instytucja zarzutów. W sytuacji zaś, gdy kwestionowana decyzja rozstrzygająca o obowiązku rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, stanowi ona podstawę prawną obowiązku opisanego w wystawionym tytule wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 i art. 2 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W myśl art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 maja 2012 r. pozostaje podniesione w postępowaniu sądowym zagadnienie wystawienia tytułu wykonawczego w stosunku do jednego spośród dwojga zobowiązanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 20 listopada 2006 r. do rozbiórki opisanego w decyzji budynku gospodarczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w przedmiocie zarzutu, którego podstawa została określona we wniesionym w ustawowym terminie piśmie skarżącego z dnia 8 listopada 2011 r. Jak podniesiono zaś już wyżej, jeżeli zobowiązany w zarzutach wniesionych w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego ograniczy je wyłącznie do jednej (bądź kilku) podstaw wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, traci możliwość późniejszego zgłaszania nowych podstaw zarzutów, w szczególności w toku postępowania zażaleniowego czy też sądowoadministracyjnego (por. przywołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie I SA/Gl 444/07). Ubocznie jedynie należy zauważyć, że T. K. jest jednym z dwojga zobowiązanych, na których nałożono obowiązek rozbiórki budynku. Zatem nie można mówić w tej sytuacji o błędzie co do osoby zobowiązanego, gdyż wierzyciel miał prawo wskazać skarżącego w tytule wykonawczym. Skierowanie egzekucji tylko w stosunku do skarżącego nie narusza przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., VII SA/Wa 794/08, LEX nr 524036). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.