II FSK 521/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Po 720/12 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 8 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie udzielenia pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., I SA/Po 720/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. [...] SA z siedzibą w W. (zwaną dalej spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 8 czerwca 2012 r. w zakresie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie udzielenia pomocy de minimis. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskami z dnia: 22 lipca 2010 r., 26 listopada 2010 r. oraz 28 grudnia 2010 r. spółka zwróciła się do burmistrza o zwrot kwot nadpłaconych tytułem podatku od nieruchomości. W dniu 16 sierpnia 2011 r. zawarto ugodę, na mocy której burmistrz dokonał zwrotu na rzecz zainteresowanej wspomnianych należności w rozłożeniu na raty. Pismem z dnia 19 stycznia 2012 r. burmistrz wezwał spółkę do przedłożenia w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm. – zwanej dalej: u.p.s.p.p.) wszelkich zaświadczeń i oświadczeń w przedmiocie otrzymanej pomocy publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka w dniu 23 lutego 2012 r. oświadczyła, że zwrot kwot nadpłaconego podatku od nieruchomości nie stanowi o udzieleniu zainteresowanej pomocy publicznej w rozumieniu regulacji wspólnotowych i opartych na nich regulacji krajowych. Następnie w dniu 5 marca 2012 r. burmistrz wydał wskazane wyżej zaświadczenie o udzieleniu na rzecz spółki pomocy de minimis. 3. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. spółka skierowała przeciwko powyższemu zaświadczeniu zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, zarzucając niezasadne uznanie, iż zwrot wnioskowanej kwoty nadpłaty w podatku od nieruchomości stanowi udzielenie pomocy publicznej 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 czerwca 2012 r., na podstawie art. 144 w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: K.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia spółki. SKO podkreśliło, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią - poprzez złożenie wniosku o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W tej sprawie zainteresowana spółka nie posiadała legitymacji przedmiotowej do wniesienia zażalenia na zaświadczenie burmistrza z dnia 5 marca 2012 r. o pomocy de minimis. 5. Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 217 w związku z art. 219 K.p.a. w związku z art. 5 ust 3 u.p.s.p.p. - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżącej spółki na zaświadczenie o pomocy de minimis wydane przez burmistrza, a tym samym bezpodstawne pozbawienie skarżącej spółki możliwości skutecznego zakwestionowania treści wydanego zaświadczenia. Zgodnie z treścią art. 219 K.p.a. podmiot wnioskujący o wydanie takiego zaświadczenia jest uprawniony do wniesienia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę; a w konsekwencji naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w zależności od tego, czy zaświadczenie jest wydawane na wniosek zainteresowanego czy z urzędu przez organ administracji publicznej; - naruszenie przepisów praw materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia treści zaświadczenia o pomocy de minimis wydanego przez burmistrza, które wydane zostało wbrew stanowisku prezentowanemu przez spółkę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Podczas rozprawy w dniu 8 listopada 2012 r. spółka wskazała, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź na wezwanie z dnia 23 lutego 2012 r., w którym spółka zawarła swoje stanowisko, w myśl którego w sprawie nie zaistniała pomoc publiczna, w związku z tym należałoby je potraktować jako wniosek o niewydawanie zaświadczenia bądź o wydanie zaświadczenia, iż pomoc publiczna nie jest pomocą de minimis. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę jako niezasadną podkreślił, że postępowanie w sprawach zaświadczeń, w tym wskazanego zaświadczenia o pomocy de minimis nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. Ma jedynie charakter administracyjny. Z tego względu adresatowi zaświadczenia nie przysługują żadne bezpośrednie środki zaskarżenia. W konsekwencji względem czynności wydania zaświadczenia de minimis nie przysługuje żaden tryb otwierający jej adresatowi drogę sądowoadministracyjną. Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji podzielił ocenę prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kaliszu, które na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia względem wskazanej czynności. W celu usunięcia skutków prawnych wskazanego zaświadczenia o pomocy de minimis strona skarżąca może jedynie skorzystać z działań o charakterze pomocniczym. Przede wszystkim zaś żądać wydania nowego zaświadczenia w trybie art. 217 i nast. K.p.a. – o treści przeciwnej do dotychczas wydanego zaświadczenia. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia w stosunku do spółki zostanie wydane postanowienie, na które będzie jej przysługiwało zażalenie (art. 219 K.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego, który obejmie wówczas kontrolą legalności to postanowienie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia art. 217 w związku z art. 219 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. oraz art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP za nieuzasadnione. Zarzuty naruszenia zasady równości z art. 32 ust 1 Konstytucji RP i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 78 Konstytucji RP nie mogą być rozumiane jako nakaz procedowania we wszystkich sytuacjach, w których mocą decyzji ustawodawcy nie przysługuje tryb odwoławczy. 7. Powyższy wyrok spółka zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 217 i art. 219 i art. 16 K.p.a. i art. 5 ust 3 u.p.s.p.p.- poprzez bezpodstawne oddalenie przez WSA skargi spółki w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w zakresie udzielenia pomocy de minimis oraz poprzez stwierdzenie przez WSA, że niedopuszczalne jest złożenie zażalenia przez spółkę na zaświadczenie o pomocy de minimis wydane przez burmistrza, które zostało wydane mimo braku podstaw do zidentyfikowania w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście udzielonej pomocy publicznej, a tym samym bezpodstawne pozbawienie spółki możliwości skutecznego zakwestionowania treści wydanego zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 219 K.p.a. podmiot wnioskujący o wydanie takiego zaświadczenia jest uprawniony do wniesienia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. 2) prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 78 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne pozbawienie spółki prawa do zaskarżenia zaświadczenia o pomocy de minimis wydanego przez burmistrza, które zostało wydane mimo braku podstaw do zidentyfikowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczywiście udzielonej pomocy publicznej i które wydane zostało wbrew pisemnemu stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą spółkę w toku postępowanie przed burmistrzem, b) niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów i uzależnienia prawa do zaskarżenia zaświadczenia w zależności od tego, czy zaświadczenie jest wydawane na wniosek zainteresowanego, czy z urzędu w przypadkach określonych przez organ administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 8. Problem w istocie sprowadza się do kwestii możliwości zaskarżenia czynności materialno-technicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. - podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis. Jest to zaświadczenie wydane z urzędu. O tym, czy otrzymane kwoty są pomocą de minimis nie decyduje dowolnie organ, a przepisy prawa. Jeżeli wypłacona kwota jest poniżej określonej przez przepisy wysokości i pochodzi od określonego podmiotu to automatycznie uznana jest za pomoc de minimis i to niezależnie od stanowiska podmiotu, który takie kwoty otrzyma. Tym samym nie jest wiążące dla organu stanowisko spółki w zakresie charakteru otrzymanej kwoty. Gdyby stanowisko beneficjenta miało być wiążące, to każdy podmiot, otrzymujący pomoc w dowolnej wysokości – twierdziłby, że uzyskane kwoty są pomocą de minimis i nie mają żadnego wpływu na konkurencyjność na rynku. Dlatego ustawodawca wskazał czytelne kryterium kwalifikowania pomocy. Kwoty uzyskane przez przedsiębiorcę mogą mieć wpływ na konkurencję i wymianę handlową, stąd obowiązek notyfikacji. Podmiot udzielający pomocy jest zobowiązany wydać stosowne zaświadczenie, a obowiązek ten wynika z przepisów prawa. Przy wypłacaniu kwoty pomocy organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa wywołującym jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Trafnie także w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji wskazano, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić roszczenia w drodze złożenia ponownego wniosku o wydanie zaświadczenia określonej treści. Dopiero gdy organ postanowieniem odmówi wydania takiego zaświadczenia – wnioskujący będzie miał otwartą drogę do wniesienia najpierw zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Nie w każdym przypadku przecież wniesienie zażalenia jest dopuszczalne. To organ stwierdza niedopuszczalność zażalenia, a postanowienie w tym zakresie jest ostateczne. Organ nie może jednak dowolnie podjąć decyzji o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia. Gdy czynność organu administracji stanowi tylko czynność materialno – techniczną, a jednocześnie nie istnieje szczególny przepis prawa, który przewidywałby zaskarżalność takiej czynności to wówczas nie ma możliwości zaskarżenia takiego aktu lub czynności. Bez wątpienia wydanie zaświadczenia jest czynnością materialną techniczną (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2010 r., I SA/Łd 810/10, LEX nr 612160: "Przepis art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. nakłada na podmioty wskazane w art. 2 pkt 12 tej ustawy obowiązek określonego działania polegającego na podejmowaniu czynności materialno-technicznych sprowadzających się do wydawania zaświadczeń, w których następuje urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego".). Jednocześnie należy podkreślić, że organy - zgodnie z zasadą praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a., art. 120 ord. pod. w związku z art. 210 ord. pod. - działają na podstawie przepisów prawa. Ich działanie nie jest zatem dowolne. Organ może poruszać się po takim obszarze, jaki wyznaczył mu ustawodawca. W niniejszej sprawie organ miał wypłacić kwotę, której wysokość wskazywała na udzielenie pomocy de minimis. Jednocześnie na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. organ był zobligowany do wydania zaświadczenia – urzędowego potwierdzenia wypłacenia kwoty wymagały przepisy prawa. W istocie naruszeniem art. 32 Konstytucji RP byłaby sytuacja, gdyby organ przyjął niejasne kryteria i według własnego uznania kwoty do określonej wysokości kwalifikował jako pomoc de minimis. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawach zaświadczeń w zakresie pomocy de minimis nie jest postępowaniem administracyjnym. Ma tylko charakter administracyjny z uwagi na organ je wydający. Co więcej, wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że przyznana pomoc publiczna spełnia warunki pomocy de minimis nie jest sprawą z zakresu prawa podatkowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2010 r., IV SA/Wr 191/10, Lex 612161 oraz wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II GSK 391/08, Lex nr 528407). Dlatego - o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej - w przypadku wydania zaświadczenia o błędnej treści adresatowi zaświadczenia nie przysługują żadne bezpośrednie środki zaskarżenia. Można żądać jedynie wydania nowego zaświadczenia w trybie art. 217 i następnych K.p.a. Dopiero gry organ postanowieniem odmówi wydania takiego nowego zaświadczenia - można wnosić zażalenie, które otwiera drogę sądową. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP, a to ze względu na fragment przepisu mówiący, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji; wyjątki od tej zasady określa ustawa. Skoro ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia określonej czynności materialno-technicznej (brak przepisu) to jest to właśnie wyjątek od zasady zaskarżalności aktów wydanych przez organ I instancji przewidziany ustawą. 9. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.