I OW 145/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Starostą Mińskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. i A. G. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 22 § 2 i art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego o charakterze negatywnym pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Starostą Mińskim w zakresie rozpatrzenia wniosku Z. i A. G. z dnia 19 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości położonej w gminie Mińsk Mazowiecki, w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], na skutek wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego: nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wnosząc o wskazanie Starosty Mińskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku podano, że Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w powiecie mińskim, w gminie Mińsk Mazowiecki, w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przeprowadzenie na części tej nieruchomości prac polegających na projektowanej budowie linii napowietrznej SN-15kV oraz projektowanej budowie słupów SN na obszarze 50 m2. Z kolei w dniu [...] września 2009 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr [...], którą ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie Mińsk Mazowiecki, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na wykonanie prac związanych z budową linii napowietrznej SN oraz budową słupa SN na części ww. działki o pow. 100 m2. Omawiane decyzje zostały wydane na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą", w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Z. i A. G. skierowali do Starosty Mińskiego wniosek z dnia 19 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za następstwa wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2012 r. Starosta Miński przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu powyższy wniosek celem rozpoznania, zgodnie z właściwością, powołując się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. o sygn. akt I OW 44/11, w którym sąd wskazał w analogicznej sprawie właściwego miejscowo wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił tego stanowiska uznając, że do rozpoznania przedmiotowego wniosku właściwy jest Starosta Miński z następujących przyczyn. Stosownie do art. 30 specustawy, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Za szkody powstałe w wyniku robót budowlanych prowadzonych na podstawie powyższego przepisu przysługuje odszkodowanie, które powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Z uwagi na brak przepisów regulujących tryb ustalania odszkodowań za szkody powstałe w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w specustawie, zastosowanie znajdują przepisy u.g.n., albowiem stosownie do art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy odsyła do stosowania przepisów u.g.n. wprost, zasadniczo zatem nie jest dopuszczalne modyfikowanie ich treści. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.. decyzje odszkodowawcze w przypadkach, o których mowa w art. 124-126 u.g.n.. wydaje starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na odesłanie do stosowania powyższego przepisu wprost, nie ulega wątpliwości, iż starosta jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił argumentacji wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. o sygn. akt I OW 44/11. Skład orzekający wyraził w omawianym orzeczeniu pogląd, iż do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 12 ust. 4a specustawy po nowelizacji z 2008 r. Przepis ten stanowi, iż "decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Należy podkreślić, iż art. 12 ust. 4 specustawy określa skutek prawnorzeczowy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegający na tym, iż nieruchomości wymienione w tej decyzji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku dróg krajowych, albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku dróg pozostałych kategorii. Wykładnia dokonana przez skład orzekający w ww. postanowieniu wykracza poza granice wykładni rozszerzającej i stanowi w istocie przykład zastosowania analogii iuris. Wniosek taki wynika w szczególności z faktu, iż sąd wywiódł dopuszczalność stosowania art. 12 ust. 4a specustawy w sprawach o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 12 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten nie wymaga stosowania wykładni innej niż wykładnia literalna, albowiem jego treść jest jasna i precyzyjnie sformułowana. Przepis ten, raz jeszcze warto podkreślić, reguluje najdalej idący skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w postaci odjęcia własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości, co należy zdecydowanie odróżnić od skutku jakim jest ograniczenie własności w ściśle określony sposób, określony w art. 124 u.g.n., a także w art. 30 specustawy w brzmieniu sprzed noweli z 2008 r. Należy zaznaczyć, iż ani w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r. ani w brzmieniu obowiązującym obecnie, specustawa nie regulowała kwestii ustalania i wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Całościowo problematykę tę reguluje natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami, która zawiera szereg przepisów określających sposób ustalania odszkodowania oraz przepis wskazujący organ właściwy do jego ustalenia - art. 129 ust. 5 pkt 1. Pozbawione logiki jest doszukiwanie się w specustawie jedynie przepisu określającego właściwość, podczas gdy pozostałe kwestie - jak zakres odszkodowania czy dopuszczalność jego ustalenia - pozostają w specustawie nieuregulowane, co powoduje, że niezbędne jest stosowanie przepisów u.g.n. Wojewoda wskazuje również, iż część przepisów regulujących tryb ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe w specustawie nie da się zastosować do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jako przykład przywołuje art. 12 ust. 4b specustawy, który określa 30-dniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić dopiero po zakończeniu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości, albowiem dopuszczalność jego ustalenia oraz wysokość odszkodowania zależą od tego, czy inwestor doprowadzi nieruchomość do stanu poprzedniego (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Nie ma zatem żadnego związku przyczynowego pomiędzy uzyskaniem przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przymiotu ostateczności a dopuszczalnością ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zastosowanie każdej analogii, w tym analogii iuris, wymaga istnienia luki prawnej, której brakuje w przypadku rozpatrywanego zagadnienia z uwagi na odesłanie do stosowania przepisów u.g.n., zawarte w art. 23 specustawy. Należy również negatywnie ocenić stosowanie analogii w celu zrekonstruowania treści normy prawnej o charakterze kompetencyjnym. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby właściwość do rozstrzygania spraw administracyjnych wynikała z wyraźnego przepisu prawa, który nie wymaga stosowania wykładni celowościowej a tym bardziej - stosowania analogii. W przeciwnym wypadku decyzje wydawane przez organ obarczone byłyby ryzykiem, iż odmienna wykładnia niż zastosowana przez organ doprowadzi do wniosku, iż decyzję powzięto z naruszeniem przepisów o właściwości, co z kolei skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Miński podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie GN.683.3.10.2012 z dnia 20 lipca 2012 r., przekazującym na podstawie art. 65 §1 k.p.a. Wojewodzie Mazowieckiemu wniosek Z. G. i A. G. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie korzystania z dziatek ewidencyjnych nr [...] we wsi [...], uznając go za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Starosta w całości poparł stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w postanowieniu Sygn. akt I OW 44/11 z dnia 12 października 2011 r. w którym sąd stwierdził, że do rozpatrzenia wniosku właściciela nieruchomości o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, do którego to ograniczenia doszło na skutek decyzji wojewody wydanej w oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2008 r., a wniosek został złożony po wejściu w życie noweli, właściwy jest wojewoda na podstawie art. 6 ust. 3 noweli oraz art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obecnie obowiązującym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej spór dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku Z. i A. G. z dnia 19 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za następstwa wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w powiecie mińskim, w gminie Mińsk Mazowiecki, w obrębie [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przeprowadzenie na części tej nieruchomości prac polegających na projektowanej budowie linii napowietrznej SN-15kV oraz projektowanej budowie słupów SN na obszarze 50 m2 oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie Mińsk Mazowiecki, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na wykonanie prac związanych z budową linii napowietrznej SN oraz budową słupa SN na części ww. działki o pow. 100 m2. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu ustalonym nowelą, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust.4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Hipotezą tego przepisu nie jest wprost objęta decyzja o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W nowym stanie prawnym, do którego nawiązuje przepis art. 6 ust. 3 noweli, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być jednak częścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zarówno rozstrzyga o przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną, jak i o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można więc oderwać rozstrzygnięcia o ograniczeniu praw do nieruchomości od rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Posługując się wykładnią funkcjonalną uznać zatem należy, że wyrażona w art. 12 ust. 4a, w odniesieniu do odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne reguła, według której organem właściwym jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, odnosi się także do odszkodowań za ograniczenie praw do nieruchomości. Przypomnieć należy, iż w poprzednim stanie prawnym, z uwagi na brak w ustawie szczególnej przepisu kompetencyjnego w zakresie ustalenia odszkodowania, właściwość tę ustalano w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dotyczyło to sytuacji, gdy decyzję o lokalizacji drogi wydawał wojewoda, jak i sytuacji, gdy decyzję wydawał starosta (art. 2 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w poprzednim brzmieniu). Właściwość starosty w sprawach odszkodowań nie była kwestionowana również w odniesieniu do odszkodowań będących konsekwencją decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości (art. 30 ust.1 ustawy w poprzednim stanie prawnym), mimo że o ograniczeniu tym, także w zależności od statusu drogi, rozstrzygał wojewoda lub starosta. Przepis art. 6 ust. 3 noweli, w powiązaniu z dodanym do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przepisem art. 12 ust. 4a, ustanawia nową, odmienną regułę – właściwy jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis powyższy ma charakter przepisu kompetencyjnego Tak więc wskazane w art. 11a ust.1 ustawy w nowym brzmieniu organy właściwe w sprawie "wywłaszczenia", są właściwe także w sprawie o odszkodowanie będące skutkiem tego "wywłaszczenia". W odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, organem odpowiedzialnym za proces inwestycyjny od początku do końca jest wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, takim organem jest starosta. Tym samym należało podzielić stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OW 44/11. Mając powyższe na uwadze skoro wniosek Z. i A. G. z dnia 19 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za następstwa wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został złożony po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw to zgodnie z przepisem intertemporalnym jakim jest art. 6 ust. 3 tej ustawy należy stosować w sprawie dotyczącej rozpatrzenia tego wniosku przepisy specustawy po wspomnianej wyżej nowelizacji, a zatem w nowym brzmieniu. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie niniejszej był to Wojewoda Mazowiecki. Ten zatem organ należało również wskazać jako właściwy do rozpoznania wniosku Z. i A. G. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.