III SA/Gd 395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia 14 lutego 2012 r. Starosta, działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (zwanej dalej Spółką) wydania zaświadczenia, stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...] usytuowanych w Ł. ul. [...] (działka nr [...]). W uzasadnieniu organ stwierdził, że dnia 19 lipca 2011 r. została wydana decyzja nr [...], którą za zgodą stron przeniesiono decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2010 r. nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł., na Spółkę. Z decyzji nr [...] wynika, że budynek ma kategorię I - czyli jest to budynek mieszkalny jednorodzinny. W opisie technicznym istnieje zapis, że projekt obejmuje budowę budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi dla usług turystycznych. Na parterze budynku zaprojektowano 6 pokoi 2 - osobowych z łazienkami. Powierzchnia pokoi gościnnych z łazienkami wynosi do 30% powierzchni budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Mając na względzie cytowaną regulację nie ma możliwości wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu zmiany kwalifikacji budynku mieszkalnego na wielorodzinny związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z art. 71 ustawy - Prawo budowlane, możliwe będzie wydanie stosownego zaświadczenia. Spółka wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie wskazała, że zaświadczenie należy traktować jako potwierdzenie, że wskazane lokale stanowić mogą odrębną własność, a faktyczne wydzielenie nastąpi w dalszej kolejności w stosownym postępowaniu. Ponadto podstawę prawną do wydania zaświadczenia stanowi art. 2 ustawy o własności lokali i zaświadczenie takie potwierdza jedynie zaistniały stan. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r., nr [...]- utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w 2011 r. dopuścił do użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny, który z mocy prawa budowlanego zawierać powinien nie więcej niż dwa samodzielne lokale mieszkaniowe. Wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w tym budynku istnieje 12 samodzielnych lokali mieszkalnych jest przedwczesny, bowiem w pierwszej kolejności dokonać należy zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Przy braku sprzeciwu Starosty należałoby wykonać przebudowę obiektu i zgłosić zakończenie robót. Dodał również, że art. 218 § 1 k.p.a. nakazuje wydanie zaświadczenia tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Organy posiadają jedynie dokumenty dotyczące budynku jednorodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka domagała się uchylenia postanowień obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wymaga uprzedniej zmiany sposobu użytkowania budynku; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 217 w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową wydania zaświadczenia z powołaniem się na okoliczność, że organy dysponują dokumentami dotyczącymi budynku jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego; - naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 218 § 2 w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia, w tym niepodjęcie działań zmierzających w kierunku ustalenia stanu faktycznego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali precyzyjnie określił kryteria oceny samodzielności lokalu, nie odwołując się do innych przepisów umożliwiających potwierdzenie takiego stanu rzeczy. W świetle tej regulacji wadliwe było stanowisko organów wskazujące na przepisy ustawy - Prawo budowlane. Nadto, w związku z tym, że zaświadczenie o samodzielności lokalu potwierdza jedynie zaistniały stan faktyczny organy powinny - w ramach postępowania wyjaśniającego - dokonać oględzin przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2012 r. skarżąca twierdziła, że w podobnej sprawie Starosta wydał zaświadczenia o samodzielności 12 lokali w budynku położonym w U. Do pisma załączyła kopię wniosku i wydanych zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...] w budynku przy ul. [...] w Ł. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie jako k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego faktu lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle powołanych powyżej regulacji zaświadczenie może dotyczyć zatem stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Ponadto katalog dokumentów na podstawie, których może być wydane zaświadczenie jest otwarty. Mogą to być rejestry, ewidencje, jak i inne dokumenty, np. rysunki, opinie biegłych czy fotografie. W razie wątpliwości, przed wydaniem zaświadczenia organ ma prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma unormowanie zawarte w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym: 1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. 4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". 5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. 6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej. Z brzmienia przywołanego przepisu, wynika po pierwsze - że samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu tej ustawy stanowi wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych; po drugie - że ustawodawca definiując pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego na potrzeby tej ustawy nie odsyła do innych regulacji prawnych. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali jednoznacznie stwierdza, że wyznacznikiem samodzielności lokalu mieszkalnego jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami. I co jest istotne, przepis ten nie odwołuje się do innych unormowań prawnych, w tym do przepisów prawa budowlanego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1653/11 (baza Lex nr 1120613), przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd ten, trafnie podniósł, że ustawa w art. 1 ust. 1 wskazuje, że akt ten określa sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to ustęp 2 który stwierdza, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Pogląd ten, jak i argumentację przywołaną w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, należy w pełni podzielić. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, to organ otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien dokonać oceny czy lokale spełniają wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Po dokonaniu zaś takiej samodzielnej oceny, do czego upoważnia i zobowiązuje organ art. 2 ust. 3 ustawy, rozstrzygnąć pozytywnie lub negatywnie wniosek, w zależności od dokonanych przez siebie ustaleń. Jest oczywistym, że takiej oceny w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały. Brak jest również w sprawie ustaleń czy lokale spełniają wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, tj. czy mogą być uznane za samodzielne w rozumieniu tego przepisu, a mianowicie czy stanowią izbę lub zespół izb wydzielonych w obrębie budynku trwałymi ścianami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi i które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie, organy obu instancji, dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy. Odmawiając wydania zaświadczenia organy powołały się na regulację zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 ze zm.). I tak , organ pierwszej instancji odwołał się do decyzji Starosty nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. - pozwolenia na budowę, z której wynikało, że budynek ma kategorię I - budynek mieszkalny jednorodzinny, a "projekt obejmuje budowę budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi dla usług turystycznych". Organ w oparciu o definicję budynku jednorodzinnego - art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, wskazał na niemożność wydzielenia więcej niż dwóch lokali oraz na konieczność przeprowadzenia zmiany kwalifikacji budynku związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu (art. 71 Prawa budowlanego). Także organ odwoławczy, powołując się na dopuszczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2011 r. do użytkowania budynku jednorodzinnego, podzielił zasadniczo argumentację organu pierwszej instancji. Przy czym w aktach administracyjnych brak jest decyzji, na które powoływały się organy. Należy tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 810/10 (baza Lex nr 745331), w którym zauważył, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy jest stwierdzenie czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania. Jest też oczywistym, że ocena spełnienia się przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy powinna zostać dokonana przez organ w oparciu o posiadane dane, jak i dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji dysponowały m.in. załączoną do wniosku inwentaryzacją obiektu mieszkalnego sporządzoną przez uprawnionego projektanta inż. T. J., w której znajdują się opis budynku oraz rzuty parteru i poszczególnych pięter w skali 1:100. Rysunki te przedstawiają objęte wnioskiem poszczególne lokale od nr [...] do nr [...], ich rozkład i powierzchnię. Jednak do tego dokumentu organy obu instancji nie odniosły się. Podsumowując, odmawiając wydania zaświadczenia, w oparciu o treść przepisów ustawy - Prawo budowlane, organ naruszył przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Organ de facto zaniechał przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia, poprzestając na regulacji Prawa budowlanego i treści przywołanych powyżej decyzji. Na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy, organ pierwszej instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 217 k.p.a. w związku art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Również organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy ustawy. Rozpoznając zaś ponownie sprawę naruszył przepis art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a. W nawiązaniu do zarzutu skargi, dotyczącego postępowania wyjaśniającego -braku oględzin nieruchomości (art. 218 § 2 w związku z art. 85 k.p.a.), to na obecnym etapie postępowania nie można o konieczności dokonania oględzin przesądzić. Organy bowiem nie dokonały oceny przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, w tym inwentaryzacji obiektu mieszkalnego. Choć w przypadku powzięcia przez nie wątpliwości, np. co do zgodności dokumentów z istniejącym stanem rzeczy, nie można takiej potrzeby wykluczyć. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i rozważania, zwłaszcza w zakresie wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 powyższej ustawy.