II GSK 1177/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2473/12 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania się za organ niewłaściwy i zwrot wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/12, oddalił skargę W. W. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania się za organ niewłaściwy oraz zwrotu wniosku. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. poinformował skarżącego, iż w dniu [...] października 2011 r. zakończył postępowanie egzekucyjne dotyczące opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych otrzymanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] oraz o prawie żądania od organu egzekucyjnego wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W. W. pismem z [...] października 2011 r. zawarł żądanie wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. przekazał wierzycielowi - Wójtowi Gminy O. kopię wniosku zobowiązanego w części dotyczącej podstawy naliczania odsetek od opłaty adiacenckiej oraz zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny [...] listopada 2011 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu o rozliczeniu wyegzekwowanych kwot w postępowaniu egzekucyjnym, przekazaniu kopii wniosku do wierzyciela w części dotyczącej wymagalności obowiązku podatkowego i wskazania podstawy prawnej do naliczania odsetek w przedmiotowej sprawie jak również poinformował, iż kwestia kosztów egzekucyjnych zostanie określona w odrębnym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. określił wysokość należnych kosztów egzekucyjnych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] przez wierzyciela - Wójta Gminy O. wobec W. W. (obciążył zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi w wysokości 17.266,10 zł, które zostały w całości wyegzekwowane w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz zwrócił kwotę 203,82 zł tytułem błędnie naliczonych kosztów egzekucyjnych). Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w W. zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W międzyczasie pismem z dnia [...] marca 2012 r. zatytułowanym "wezwanie" W. W. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o naliczenie i wypłacenie odsetek karnych od zwróconej kwoty kosztów egzekucyjnych w kwocie 203,82 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał się niewłaściwym i zwrócił wniosek zobowiązanego z dnia [...] marca 2012 r. o zwrot odsetek od pobranej kwoty. Zdaniem Naczelnika organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest sąd powszechny. W. W. wniósł zażalenie w którym wniósł o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. do naliczenia i wypłacenia należnych odsetek od zwróconej kwoty 203,82 zł. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem zaskarżonym w niniejszej sprawie z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w sprawie uznania się niewłaściwym i zwrotu wniosku o zwrot odsetek ustawowych od pobranej kwoty kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu Dyrektor powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. wyjaśnił, iż w sprawie złożonego w sprawie wniosku właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Natomiast dokonanie zwrotu odsetek nie może nastąpić w świetle przepisu art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), który stanowi, iż jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, okaże się że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a. Dodatkowo Dyrektor Izby Skarbowej w W. wyjaśnił, że art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przepisem proceduralnym, a nie materialnym, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.12.2008 r. sygn. akt II FSK 1057/08. Organ wskazał również, że przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy już po zakończonym postępowaniu egzekucyjnym i pobraniu od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych, okaże się że postępowanie to było wszczęte i prowadzone niezgodnie z prawem. Organ wyjaśnił, że przez określenie "okaże się" należy rozumieć takie przypadki, których niezgodność z prawem zostanie stwierdzona orzeczeniem właściwego organu. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 64 c § 3 ustawy egzekucyjnej. Żądanie skarżącego zwrotu odsetek ustawowych stanowi żądanie naprawienia szkody. Takie żądanie może być przedmiotem postępowania w sprawie cywilnej, podlegającym ocenie przez właściwy rzeczowo i miejscowo sąd powszechny. Reasumując, Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził, że zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uznania się niewłaściwym i zwrócenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o zwrot odsetek od pobranej kwoty zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając uchylenia i zmiany postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jako niezgodnego z prawem i naruszającego jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. W. W. w związku ze zwrotem kwoty 203,82 zł tytułem błędnie naliczonych kosztów egzekucyjnych (postanowienia z [...] stycznia 2012 r.), pismem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił o naliczenie i wypłacenie odsetek karnych od zwróconej kwoty kosztów egzekucyjnych. WSA wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji sformułowaną w art. 64 c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz.1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Zasadność takiej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości, albowiem całe postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Zatem koszty egzekucyjne są następstwem i konsekwencją konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Wyjątek zasady ogólnej jest wskazany w art. 64 c § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu. Koszty egzekucyjne w takim przypadku ponosi organ egzekucyjny, wierzyciel lub organ wykonujący. Koszty egzekucyjne w sprawie zostały błędnie naliczone, w związku z czym organ zwrócił kwotę nadpłaconych kosztów. Przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewidują możliwości naliczania w takim przypadku odsetek ustawowych. Ustawodawca przewidział, że pobrane od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych są zwracane wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi tylko w sytuacji gdy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. W sprawie skarżącego nie zostało wydane żadne orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, w związku z tym brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 64 c § 3 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu I instancji, również postępowanie w sprawie było prowadzone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację Dyrektora Izby Skarbowej w W., który zasadnie przyjął, że żądanie skarżącego w postaci zwrotu odsetek ustawowych stanowi żądanie naprawienia szkody. Takie żądanie może być natomiast przedmiotem postępowania w sprawie cywilnej, podlegającym ocenie przez właściwy rzeczowo i miejscowo sąd powszechny. W świetle ustaleń organ zasadnie zwrócił W. W. wniosek z [...] marca 2012 r., gdyż zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W. W. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 c § 3 u.p.e.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nie uchyleniu skarżonego postanowienia, w sytuacji, w której postanowienie to zostało oparte na błędnej wykładni wymienionych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż pomimo wyegzekwowania zawyżonej kwoty kosztów egzekucji, skarżący nie ma prawa dochodzić od niej odsetek; 2. Naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nie uchyleniu skarżonego postanowienia, w sytuacji, w której postanowienie to zostało oparte na błędnym przyjęciu, iż Dyrektor Izby Skarbowej nie jest organem właściwym o rozpoznanie wniosku o zwrot odsetek od niezgodnie z prawem wyegzekwowanej kwoty i w związku z tym jest uprawniony do zwrotu wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej w W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Natomiast przy naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnienie wskazanych wyżej wymogów jest konieczne ponieważ, wyznacza granice skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 64c § 3 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z art. 66 k.p.a. W związku z powyższym podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W., mocą którego organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia W. W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o uznaniu się niewłaściwym i zwrocie wniosku dotyczącego zwrotu odsetek od pobranej kwoty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 66 § 3 k.p.a. Wskazany wyżej przepis prawa stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oznacza to, że przepis ten reguluje między innymi sytuację, w której organ administracji publicznej po zbadaniu treści podania (wniosku) ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. W takiej sytuacji organ aby mógł zastosować regulację, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, winien stwierdzić, że sprawa objęta treścią podania jest sprawa z zakresu prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy po zakończeniu postępowania egzekucyjnego oraz naliczeniu i wyegzekwowaniu od zobowiązanego należnych kosztów egzekucyjnych, dopuszczalne jest żądanie naliczenia odsetek od częściowo zwróconych kosztów egzekucyjnych i czy w konkretnym stanie faktycznym dopuszczalne jest orzekanie w sprawie wniosku o zwrot odsetek od częściowo zwróconych kosztów egzekucyjnych w administracyjnym toku postępowania. Ogólna zasada określona w art. 64 § 1 u.p.e.a. stanowi, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Natomiast z treści art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z przepisami ustawy wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Dla zastosowania regulacji prawnej opisanej w art. 64c § 3 u.p.e.a. konieczne jest spełnienie dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze musi dojść do pobrania od zobowiązanego ustalonych kosztów egzekucyjnych i po drugie po zakończeniu postępowania egzekucyjnego musi okazać się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego było niezgodne z prawem. Obie przesłanki winny być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie spełniona została wyłącznie pierwsza z przesłanek, to jest doszło do pobrania ustalonych kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Trafnie natomiast zauważa Sąd I instancji, że nie została spełniona druga z przesłanek, a więc brak jest podstaw do twierdzenia, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone niezgodnie z prawem. Przy czym zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że niezgodność z prawem, o której mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, winna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego organu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek orzeczenia dotyczącego niezgodności z prawem postępowania egzekucyjnego po zakończeniu, którego doszło do pobrania kosztów egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy żądanie zwrotu odsetek od zwróconej części pobranych kosztów egzekucyjnych w sposób oczywisty nie zasługiwało na uwzględnienie. Tak więc zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, iż żądanie zwrotu odsetek od zwróconej części pobranych kosztów egzekucyjnych w istocie stanowi żądanie naprawienia ewentualnej szkody powstałej w sferze majątkowej zobowiązanego na skutek nieprawidłowego obliczenia kwoty kosztów egzekucyjnych. Jest więc to roszczenie z zakresu prawa cywilnego i w oparciu o regulację przewidzianą w art. 168b u.p.e.a. może być realizowane przy zastosowaniu przepisów prawa cywilnego, a nie w administracyjnym toku postępowania. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej właściwie zastosował regulację prawną przewidzianą w art. 66 § 3 k.p.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.