I OSK 719/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 365/12 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że pismem z dnia 27 lipca 2012 r. skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przekazanie, drogą elektroniczną: 1) kopii plików instalacyjnych programu dla celów statystyki sądowej modułu "Statystyka sądowa moduł terenowy STO" i "Statystyka sądowa moduł centralny ST", niezbędnego do wykonania sprawozdawczości statystycznej za lata 2010 i 2011, stworzonego przez firmę LOTAN Jan Tański; 2) kopii instrukcji użytkownika do tych programów (mówi o nim np. § 1 pkt 4 (s. 10) umowy nr 1 z 9 listopada 2010 r. znak DO-ll-380 08/10). W odpowiedzi na wniosek Zastępca Dyrektora Biura Ministra Sprawiedliwości, pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, że: – żądane pliki instalacyjne programu dla celów statystyki sądowej modułu "Statystyka sądowa moduł terenowy STO" i "Statystyka sądowa moduł centralny ST", niezbędnego do wykonania sprawozdawczości statystycznej za lata 2010 i 2011, stworzonego przez firmę LOTAN Jan Tański oraz instrukcja użytkownika do tych programów nie stanowią informacji publicznej; – program informacyjny, wykorzystywany w Ministerstwie Sprawiedliwości do wykonania sprawozdawczości statystycznej i wobec którego Ministerstwo Sprawiedliwości posiada wyłącznie licencję na korzystanie, a także instrukcja użytkownika dostarczona przez twórcę programu są narzędziem do realizacji bieżących obowiązków Ministerstwa Sprawiedliwości (podobnie, jak inne narzędzia wykorzystywane w toku bieżącej działalności m.in. oprogramowanie Windows, czy programy księgowe). Narządzie to dopiero umożliwia generowanie informacji publicznej, lecz samo taką informacją nie jest. Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do udostępnienia programu informacyjnego i instrukcji użytkownika w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. D. P. złożył skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, jeżeli informacja publiczna jest przetwarzana i kodowana przez oprogramowania komputerowe stosowane w podmiocie publicznym, w szczególności specjalnie stworzone tylko do zbierania, przetwarzania informacji, to oprogramowanie to także jest informacją publiczną. Bez niego bowiem informacje publiczne zakodowane w specyficznych formatach plików elektronicznych nie mogą być odczytane i przez to są tajne. W ocenie skarżącego, oprogramowanie komputerowe samo w sobie zawiera pewne procedury postępowania w podmiocie publicznym oraz wprowadza pewne funkcjonalności w działalności publicznej. Obywatele mają prawo poznać, jakie możliwości działania daje władzy posiadane przez nie oprogramowanie, co takiego oprogramowanie może zdziałać z danymi publicznymi, co władza dzięki temu wie i może uczynić. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. W ocenie Sądu organ nie popadł w bezczynność. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi tej wyraził zaś pogląd, że żądana informacja nie nosi charakteru informacji publicznej. Sąd stwierdził, iż przy takim stanowisku zaprezentowanym przez organ, odpowiedź udzielona wnioskodawcy w formie pisma, była właściwą formą rozpoznania wniosku. Odnośnie kwestii tego, czy żądana informacja jest informacją publiczną, to w ocenie Sądu, organ również dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowej informacji. Sąd podkreślił, że kopia plików instalacyjnych programu komputerowego dla celów statystyki sądowej, jak również kopia instrukcji użytkownika do powyższego programu, są nierozerwalnym elementem produktu głównego, którego dotyczą, czyli w tym wypadku programu komputerowego. Powyższe informacje żądane przez stronę nie mają bowiem bytu samodzielnego, istniejącego w oderwaniu od bytu produktu głównego. Stąd, na ocenę tego, czy dochodzone informacje mają charakter informacji publicznej, rzutuje ocena produktu głównego w tym zakresie. W ocenie Sądu, program komputerowy nie stanowi zaś informacji publicznej. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, skoro program komputerowy nie posiada przymiotu informacji publicznej, to również informacje żądane w ocenianym wniosku, nie stanowią takiej informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) przez nieprawidłową wykładnie i zastosowanie: a) przez kategoryczne stwierdzenie, iż żaden program komputerowy w żadnych okolicznościach nie może być informacją publiczną; b) przez przyjęcie, iż program komputerowy, na który pełną i wyłączną licencję ma podmiot publiczny służący jedynie do przetwarzania informacji publicznej (obliczania, sortowania) nie stanowi informacji publicznej; c) przez przyjęcie, iż program komputerowy umożliwiający odkodowanie (wizualizację, odczytanie przez człowieka) informacji publicznej stworzonej jedynie w postaci elektronicznej zapisanej w formacie specyficznym jedynie dla tego programu nie stanowi informacji publicznej; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez nieprawidłową wykładnię zwrotu "uzyskanie" przez przyjęcie, iż oznacza ono jedynie prawo formalnego (fizycznego) pozyskania informacji w postaci takiej, jakiej istnieje, nawet gdy postać ta nie jest ona możliwa do odczytania przez człowieka bez użycia specyficznego oprogramowania, którym dysponuje jedynie ten podmiot publiczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż skarżący chciał uzyskać formularz danych statycznych dotyczących spraw w Sądzie Apelacyjnym w Warszawie wytworzony zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa powszechnego w postaci elektronicznej, czyli tej, w której zgodnie z prawem został pierwotnie ten formularz stworzony. Okazało się jednak, że od kilku lat na okres 2–3 lat Ministerstwo w celu tworzenia, przesyłania i obliczania danych z tych formularzy zamawia u prywatnej firmy program komputerowy, na który otrzymuje pełną licencje (wszystkie majątkowe prawa autorskie). Program ten tworzy formularze postaci elektronicznej w formacie, który nie jest powszechnie dostępny i który nie jest wymieniony w przepisach o informatyzacji podmiotów publicznych. Skarżący dostał ten formularz w postaci elektronicznej, w formacie zapisu nazwanym .dbb. Jednak skarżący nie jest w stanie odczytać tego formatu lub przekształcić go na format powszechnie stosowany za pomocą żadnego innego programu komputerowego. Tylko ten specyficzny program będący przedmiotem skargi to może zrobić. Zdaniem skarżącego w tym wypadku informacja publiczna składała się z dwóch elementów: dokumentu elektronicznego i specyficznego programu do odczytania (wizualizacji) takiej informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący zwrócił się o udostępnienie wskazanych kopii w związku z otrzymaną informacja publiczną, do której odczytania niezbędny był stosowny program komputerowy. Okoliczność ta ma wtórne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była kwestia czy dany program komputerowy stanowi sam w sobie informację publiczną. Jak to trafnie podniósł Sąd I instancji żądane pliki są dokumentem programu komputerowego tzn. do wykorzystania danego programu niezbędne są pliki instalacyjne czy też instrukcja użytkowania. W efekcie wnioskowane żądanie dotyczyło programu komputerowego, który posłużyłby skarżącemu do odkodowania uzyskanej informacji publicznej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, ale jest narzędziem do stworzenia takiej informacji, notabene skarżący sam wskazuje cel dostępu do określonych plików, chociaż uznaje, że program komputerowy jest elementem samej informacji publicznej, bowiem do odczytania takiej informacji jest on niezbędny. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie to nie nośnik informacji jest informacją publiczną, ale określona treść, którą zawiera, bądź którą wytwarza. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że żądane kopie nie są informacją publiczną, a co za tym idzie, organ, który ich nie udostępnił nie pozostaje w zwłoce. Natomiast inną sprawą jest kwestia samego udostępnienia informacji publicznej w takiej formie, iż nie jest możliwe ustalenie treści tej informacji bez zastosowania określonego programu komputerowego. Kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, ale na tle tej sprawy należy z całą mocą podkreślić, że obowiązkiem organu było udostępnienie informacji publicznej w takiej formie, która pozwalała na zapoznanie się z tą informacją. Nie jest zaś wypełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 13 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazanie jej w takiej formie, która uniemożliwia zapoznanie się z jej treścią, a nawet stwierdzenie czy faktycznie informacja taka została udostępniona. Reasumując, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie jest zasadna, a Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, bowiem żądana kopia programu instalacyjnego programu komputerowego oraz instrukcja użytkowania nie stanowią informacji publicznej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.