II GSK 1614/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 165/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. 298 (dwieście dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 165/12 oddalił skargę M. Spółki z o.o. w K. (dalej: Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 115 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...] Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor cofnął wskazane wyżej zezwolenie. W toku postępowania odwoławczego, w dniu [...] września 2011 r. Spółka wystąpiła również z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: o.p., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r., którym na podstawie art. 165a § 1 o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Spółki z dnia [...] września 2011 r. w sprawie przedłużenia zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 212 o.p. jest związany decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. o cofnięciu zezwolenia, co oznacza, że w dniu złożenia wniosku Spółka już go nie posiadała, więc brak jest przedmiotu postępowania. Organ stwierdził, że w sprawie nie tylko brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na cofnięcie zezwolenia, którego dotyczy wniosek Spółki, ale także dlatego, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia wniosku o przedłużenie ważności zezwolenia, bo z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h. i utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Stosownie do art. 138 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Ponadto organ wyjaśnił, że skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to tym bardziej nie mogło być zawieszone w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 o.p., a nawet gdyby zostało wszczęte, to i tak nie wystąpiły podstawy zawieszenia. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania Spółki od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., natomiast wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 342/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Spółki na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Wyrokiem z tej samej daty WSA we W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę Spółki w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że skoro przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było cofnięcie w całości zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2006 r., to na wynik toczącego się w tej sprawie postępowania nie miało żadnego wpływu postępowanie toczące się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zainicjowane pytaniem prawnym WSA w G. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10. Zatem nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Jak uznał Sąd, nie było także podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, skoro to postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości cofającą wskazane zezwolenie. W dacie wydania postanowienia przez organ I instancji ([...].10.2011 r.) oraz w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji ([...].01.2012 r.) decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. znajdowała się w obrocie prawnym i organy prowadzące postępowanie w tej sprawie były związane jej treścią w myśl art. 212 o.p. Wobec tego również w tym przypadku nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo wyłożyły art. 165a § 1 o.p. i zasadnie przyjęły, że przepis ten miał zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z art. 165a § 1 o.p. wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Użyte w przepisie art. 165a § 1 o.p. wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy postępowania i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku. Zdaniem Sądu organy trafnie zastosowały omawiany przepis, gdyż orzekanie merytoryczne w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści tej decyzji z naruszeniem art. 212 o.p. W znaczeniu materialnym przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania. Sąd stwierdził też, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie związków pomiędzy postępowaniem w tej sprawie, a sprawą o sygn. akt III SA/Wr 342/12, w której przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora z dnia [...] maja 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie cofnięcia w całości udzielonego Spółce zezwolenia, Sąd podkreślił, że pomiędzy tymi sprawami nie było takiej zależności, która nakazywałaby zawieszenie postępowania. Pozostawiając na uboczu, że zawieszenie postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest fakultatywne, rozstrzygnięcie obu kwestii mogło nastąpić łącznie i z tych powodów doszło do odroczenia rozprawy. Niemniej jednak decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2012 r. została oparta na innych przesłankach faktycznych i prawnych (upłynął termin ważności zezwolenia). Skoro w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 342/12 nie stwierdzono, że kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem prawa, to w konsekwencji – kierując się przedstawionymi wyżej motywami – Sąd przyjął, że brak było przeszkód faktycznych i prawnych do rozpoznania skargi wniesionej w tej sprawie. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) i § 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez niezawieszenie postępowania prowadzonego przez WSA we W. w niniejszej sprawie (III SA/Wr 165/12) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego równolegle przez ten Sąd w innej sprawie (III SA/Wr 342/12) w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt III SA/Wr 165/12 zależy od wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 342/12, poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy tymi sprawami nie zachodzi związek uzasadniający zawieszenie postępowania; 2. art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) i § 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 8 u.g.h. w zw. z art. 240 § 1 pkt 7 o.p. wskutek nieuwzględnienia przez WSA we W. w niniejszej sprawie (III SA/Wr 165/12), iż prawidłowość rozstrzygnięcia będącego jej przedmiotem jest uzależniona od prawidłowości rozstrzygnięcia innego postępowania tj. postępowania prowadzonego równolegle przez WSA we W. w innej sprawie (III SA/Wr 342/12) i uchylenie rozstrzygnięcia będącego przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt WSA we W. (III SA/Wr 342) będzie skutkowało koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia WSA we W. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 165/12, wskutek braku analizy zasadności zawieszenia postępowania przez pryzmat podstaw do jego ewentualnego wznowienia w przyszłości, wskutek braku stosownych rozważań w powołanym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 3. art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) i § 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 8 u.g.h. w zw. z art. 240 § 1 pkt 7 o.p. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. wskutek niedostrzeżenia uchybień poczynionych przez organ administracji na etapie postępowania administracyjnego, który nie uwzględnił w niniejszej sprawie (III SA/Wr 165/12, na etapie administracyjnym – [...]), iż prawidłowość rozstrzygnięcia będącego jej przedmiotem jest uzależniona od prawidłowości rozstrzygnięcia innego postępowania tj. postępowania prowadzonego równolegle w innej sprawie (III SA/Wr 342/12, na etapie administracyjnym – [...]) i uchylenie rozstrzygnięcia będącego przedmiotem postępowania w tej innej sprawie (III SA/Wr 342/12, na etapie administracyjnym – [...]) będzie skutkowało koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 165/12, na etapie administracyjnym – [...], wskutek braku analizy zasadności zawieszenia postępowania przez pryzmat podstaw do jego ewentualnego wznowienia w przyszłości, wskutek braku stosownych rozważań w powołanym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną przez jej autora, przy czym granice te określają wskazane podstawy zaskarżenia wraz z ich uzasadnieniem oraz postawione wnioski (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1500/12, publik. CBOSA). Zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, że sąd kasacyjny nie może w żaden sposób wpłynąć na treść skargi kasacyjnej tzn. nie może jej ani zmodyfikować ani uzupełnić, nie może też samodzielnie objaśniać intencji autora skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny ma obowiązek jedynie wziąć pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem postanowienie Dyrektora, który utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 165a § 1 o.p., postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Wywiedziona od tego wyroku na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu uznające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia za zgodną z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozpatrywana sprawa pozostawała w związku z inną rozpatrywaną przez ten Sąd sprawą dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie z odwołania Spółki od decyzji cofającej zezwolenie, co uzasadniało zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na umorzenie postępowania. Odnosząc się do postawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie mogą one uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy ma fakt, że rozstrzygnięcie, które objęte zostało kontrolą sądową, podjęte zostało na podstawie art. 165a § 1 o.p. w związku z art. 8 u.g.h. Stosownie do treści wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna organ odmówił wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, argumentując, że rozstrzyganie w sprawie było niedopuszczalne z racji bezprzedmiotowości, bowiem Spółce takie zezwolenie cofnięto. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, dokonując oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania z wniosku Spółki ze względu na tzw. inne przyczyny (kwestia interesu prawnego nie była sporna), była zgodna z prawem, badał zasadność zastosowania w sprawie art. 165a § 1 o.p. znajdującego z kolei zastosowanie z mocy art. 8 u.g.h. Oznacza to, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego powinny były albo wprost, albo choćby pośrednio dotyczyć tego przepisu, który ukształtował sytuację prawną strony skarżącej. Tak się jednak nie stało. Skarga kasacyjna, koncentrując się na zasadności powiązania dwóch toczących się spraw – jednej dotyczącej cofnięcia zezwolenia i drugiej dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jego przedłużenia, traci z pola uwagi istotę sprawy tzn. zasadność odmowy wszczęcia postępowania o przedłużenie zezwolenia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, których wspólnym mianownikiem jest zasadność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, czego – jak podnosi skarżąca kasacyjnie – Sąd nie uczynił oraz zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego, której Sąd nie rozważył, pozostają na uboczu istoty rzeczy i w żaden sposób nie mogą same przez się, bez powiązania ich z art. 165a § 1 o.p., uzasadniać możliwego istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając koszty stawiennictwa profesjonalnego pełnomocnika organu na rozprawie oraz załączony do akt sprawy spis kosztów.