II OSK 601/13

Dnia 4 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1321/12 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [ ...] kwietnia 2012 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażami w kondygnacji piwnic oraz miejscami postojowymi naziemnymi, z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] P. z wjazdami z ul. H. i z ul. P. w Krakowie". W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uwzględniając fakt, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej (ul. P., ul. H.) oraz mając na uwadze zaproponowaną przez inwestora obsługę komunikacyjną od ulicy P. i ul. H., działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się o zajęcie stanowiska do zarządcy drogi tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Pismem z [...] października 2011 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem, z uwagi na brak możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Dodatkowo na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych ZIKiT w Krakowie zaproponował inwestorowi zawarcie stosownej umowy, gwarantującej spełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia umowy z ZIKiT, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Termin wykonania obowiązku upłynął bezskutecznie w dniu 21 stycznia 2012 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. inwestor wystosował pismo do ZIKiT-u w Krakowie z prośbą o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy jednakże pismem z [...] stycznia 2012 r. ZIKiT w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko. Wobec powyższych okoliczności Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Na skutek niespełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zatem możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 16 ustawy o drogach publicznych, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z uwagi na okoliczność, iż organ właściwy w sprawie po przesłaniu wniosku inwestora do zaopiniowania ustalił brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bezcelowym było sporządzanie w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak spełnienia wyłącznie jednej z przesłanek, o których stanowi ww. przepis, skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nawiązując natomiast do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w myśl ust. 5 - warunek, ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w jego opinii odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, należy do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, w którego kompetencjach pozostaje organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej Kraków, w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, w świetle bowiem materiału dowodowego w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W swojej opinii zarządca drogi przesądził o braku możliwości przebudowy drogi w sposób pozwalający na zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podkreśliło, że po wyrażeniu negatywnej opinii przez ZIKiT w piśmie z [...] października 2012 r., w piśmie z [...] listopada 2011 r. ZIKiT podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W dniu [...] grudnia 2011 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli UM Krakowa oraz inwestora dotyczące problemów związanych z obsługą komunikacyjną planowanej inwestycji. Nadto z uwagi na stanowisko zarządcy drogi oraz brzmienie art. 16 ustawy o drogach publicznych postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ l instancji nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia umowy zawartej z ZIKiT gwarantującej prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor w piśmie z [...] grudnia 2011 r. stwierdził, iż nie jest możliwym dopełnienie wskazanego obowiązku z uwagi na bardzo wysokie koszty związane z pracami modernizacyjnymi ul. H. i ul. P. Pismem z [...] stycznia 2012 r. ZIKiT po ponownej analizie sytuacji oraz wizji w terenie stwierdził, iż obecnie z uwagi na zrealizowane i planowane inwestycje konieczna jest przebudowa ul. H., w celu podniesienia jej parametrów technicznych na odcinku od skrzyżowania z ul. K. do skrzyżowania z ul. P., a w konsekwencji podtrzymał negatywne stanowisko w sprawie. Niezależnie od powyższego, Kolegium zwróciło uwagę, że uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] P. negatywnie zaopiniował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. B. zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - naruszenie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, - naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie przeprowadzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi zaznaczył w szczególności, że przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego pominięto opracowanie będące analizą ruchu i wpływu przedmiotowej inwestycji na warunki ruchu na skrzyżowaniu ul. H. – P. oraz ul. K. wykonane na zlecenie inwestora. W jego ocenie, organy wskazując na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w żaden sposób nie określiły, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji mogłaby być niezgodna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreślił, że w ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane przedwcześnie tj. z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje swoje uszczegółowienie w treści art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Jak zauważył Sąd, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obszaru jest brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w zakresie dostępu do drogi, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem ust. 5. Organy wskazują także na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezgodność z przepisami odrębnymi. Oceniając powyższe Sąd wskazał, że podane w uzasadnieniu organów obu instancji motywy decyzji, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obszaru w zakresie ww. przedsięwzięcia są niepełne, a zatem nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji odmownej. Prezydent Miasta Krakowa odmawiając warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia powołał się na opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie - stanowiącego podległą mu jednostkę organizacyjną -wydaną w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 54 pkt 2 lit c , art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując treść przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Sąd podkreślił, że przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji, ale zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa przyjmuje się, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle powyższego Sąd zauważył, że ZIKiT w Krakowie w piśmie z [...] października 2011 r. wskazał jako przesłankę swojej negatywnej opinii, iż parametry techniczne ul. H. i ul. P. nie gwarantują prawidłowej obsługi dla wnioskowanego przedsięwzięcia ponieważ: "ul. P. nie zapewnia swobodnego mijania pojazdów oraz obsługi ruchu pieszego", a nadto, że "wzdłuż ul. H. istniejący chodnik jest w złym stanie technicznym." W konkluzji ww. pisma ZiKiT wskazał, że "istniejący układ drogowy nie jest w stanie przenieść dodatkowych potoków ruchu wynikających z planowanej budowy wielorodzinnej i usługowej", a zatem nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakład Infrastruktury Komunikacji i Transportu w piśmie z [...] listopada 2011 r. podtrzymywał swoją negatywną opinię nie uzasadniając dodatkowo swojego stanowiska, a organy obu instancji w całości oparły się na opinii ZIKiT. W ocenie Sądu I instancji tak podane motywy decyzji odmownej w zakresie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy nie są dostateczne tym bardziej, że ZIKiT w Krakowie w piśmie z [...] stycznia 2012 r. skierowanym do inwestora P. B. poinformował tylko, że jako zarządca drogi publicznej stanowiącej ww. ulice w oparciu o przepis art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych jest zobowiązany do ochrony drogi przez co należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, konkludując, że w związku z planowanymi inwestycjami dla których obsługa odbywać się będzie poprzez ul. H. konieczna jest przebudowa ulicy w celu podniesienia jej parametrów technicznych na odcinku od skrzyżowania z ul. K. i z ul. P. Nadto wskazał, że dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy wielorodzinnej należy zagwarantować odpowiednie parametry ulicy. Jak podkreślił Sąd, decyzja odmowna została wydana bez przeprowadzenia przez organ l instancji analizy architektoniczno - urbanistycznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a zatem uzgodnieniu podlegał jedynie sam wniosek inwestora. Nie można zatem - zdaniem Sądu - przyjąć, że ZIKiT, a zatem także organ l instancji, a następnie organ odwoławczy, mieli dokładne rozeznanie co do natężenia ruchu samochodowego generowanego przez planowane przedsięwzięcie inwestycyjne. W ocenie Sądu samo ogólne powołanie w decyzji odmownej, że ul. P. nie zapewnia swobodnego mijania pojazdów oraz obsługi ruchu pieszego oraz, że chodnik przy ul H. jest w złym stanie technicznym, a nadto, że konieczna będzie przebudowa przedmiotowych ulic nie jest wystarczający dla przyjęcia, iż dla wnioskowanego obszaru brak jest istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla planowanego zamierzenia. Ponadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionej przez inwestora analizy ruchu i wpływu przedmiotowej inwestycji na warunki ruchu na skrzyżowaniu ul. H. i ul. P. sporządzonej w kwietniu 2012 r., w której wskazano, że planowana inwestycja nie wpłynie na pogorszenie warunków ruchu w analizowanym układzie ulic H.-P. i K.. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, przedwczesne i nieuzasadnione było przyjęcie przez organy obu instancji, że w sprawie nie został spełniony wymóg zgodności wnioskowanego do zagospodarowania obszaru z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji uznając, że wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, a inne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) uchylił wydane w sprawie decyzje. Udzielając wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wymagania przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., i będzie miał na uwadze prawidłowe sporządzenie opinii przez zarządcę drogi publicznej, z której będzie realizowana obsługa komunikacyjna planowanego przedsięwzięcia. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła – będąca uczestnikiem postępowania – B. W., reprezentowana przez adwokata. Wyrok został zaskarżony w całości, podniesione zaś zarzuty odnosiły się do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które – w ocenie skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz bezzasadne jej uchylenie wskutek: 1. niezasadnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pomimo, że wydanie negatywnej opinii przez organ uzgadniający w zakresie uzbrojenia terenu planowanej inwestycji stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. niezasadnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pomimo że organ stwierdzając brak spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 3 oraz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kierując się zasadą szybkości i ekonomiki procesowej, nie jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej; 3. niezasadnego przyjęcia, iż wskazana powyżej decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a to wskutek tego, iż organ II instancji nie odniósł się do przedstawionej przez inwestora analizy ruchu i wpływu inwestycji na warunki ruchu na skrzyżowaniu ul. H. i ul. P. w sytuacji, gdy przedmiotowa analiza została przedstawiona na okoliczność mniemającą znaczenia w niniejszej sprawie; 4. niezasadnego przyjęcia, że wskazana powyżej decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a to wskutek tego, iż organ II instancji nie uzasadnił w sposób dostateczny wydanej decyzji, podczas gdy przedmiotowa decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Opierając skargę kasacyjną również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to wskutek przyjęcia, iż brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wystarczającą podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdy rzeczywista treść przepisu expressis verbis wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż orzekające w kontrolowanej sprawie organy w sposób niewystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, co znajduje odzwierciedlenie w niepełnym uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia wydana przez organ uzgadniający, która nie pozwalała przyjąć, by spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła przedwcześnie. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną wskazać należy, że przesłanki ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy określa powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu, warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, spełniającej łącznie wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła wobec stwierdzonego braku spełnienia przesłanki zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu poprzez zapewnienie drogi, której parametry pozwolą na swobodną obsługę wzmożonego ruchu ulicznego, jaki będzie miał miejsce po zrealizowaniu planowanej inwestycji. Niewątpliwie, ocena spełnienia powyższej przesłanki wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, która w zestawieniu z analizą funkcji i cech danego terenu pozwoli na ocenę dochowania warunków określonych powołanym przepisem. W tym miejscu wypada podkreślić, że w świetle art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy jednostki samorządowej po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z powyższych regulacji nie wynika wprost, jaka powinna być kolejność działań organu planistycznego w tym zakresie. Pomocne w tym względzie okazują się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które pozwalają na przyjęcie, że dopiero wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być podstawą do wystąpienia do organów współdziałających o dokonanie stosownych uzgodnień w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy implikuje odpowiednie działania organu zmierzające w pierwszej kolejności do dokonania analizy architektoniczno-budowlanej, a następnie – w oparciu o tę analizę – do uzyskania stosownych uzgodnień. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wynik postępowania uzgadniającego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, co oznacza, że niejednokrotnie będzie mieć decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Należy przy tym wskazać, że art. 53 ust. 5 tej ustawy (zd. pierwsze), stanowi, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Uzgodnienie (ewentualnie jego odmowa) następuje zatem w formie postanowienia, na które służy inwestorowi zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Powyższe gwarancje procesowe doznają jednakże uszczerbku w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie jednocześnie właściwy do wyrażenia stanowiska w określonym zakresie. Na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 26/00 (ONSA 2001 r., Nr 1, poz. 153), przyjął, że prezydent miasta na prawach powiatu nie ma obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia ze starostą. W takiej sytuacji ustalenia poczynione w danym zakresie będą stanowiły część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Powyższa okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnym w składzie orzekającym, nakazuje w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sposób szczególny odnieść się do przedmiotowego zagadnienia zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w toku weryfikacji rozstrzygnięcia organu w administracyjnym toku instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona kwestionuje dokonane przez organ I instancji ustalenia przedstawiając odmienne we wnioskach dokumenty. Należy przy tym uwzględnić, że kierując się zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym przeprowadzenia również postępowania wyjaśniającego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wypada podkreślić, że wśród organów uzgadniających art. 53 ust. 4 ww. ustawy w pkt 9 wymienia właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Planowana inwestycja przylega do drogi, której zarządcą jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie - jednostka podległa Prezydentowi Miasta Krakowa, organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak klasycznego współdziałania organów, którego istotą jest wyrażenie stanowiska przez inny organ z punktu widzenia określonego problemu, wiązał się z koniecznością dokonania przez organ I instancji pogłębionej analizy, tym bardziej że dokonana w tym względzie ocena mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak stosownej analizy przy braku innych dowodów, czyni oparcie części podstawy faktycznej decyzji jedynie na stanowisku zarządcy drogi, nieuprawnionym. W tej sytuacji okoliczność przedstawienia w odwołaniu wniesionym przez inwestora odmiennej we wnioskach opinii prywatnej, powinna skłonić organ odwoławczy do dokonania w tej mierze adekwatnych ustaleń i rozważań, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powyższe świadczy o prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że oparcie wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji wyłącznie o ocenę istniejącego uzbrojenia terenu dokonaną przez jednostkę podległą organowi I instancji, bez odniesienia się do kwestii zastrzeżonych dla postępowania uzgodnieniowego, w szczególności wyrażonych w opinii sporządzonej na zlecenie inwestora, nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że stwierdzony przez Sąd I instancji brak należytego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniał uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W tych warunkach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać uznane za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.