I SA/Wa 786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto K. własności części nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]) oraz działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. O., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] ponownie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto K. – miasto na prawach powiatu własności części nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]) oraz działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), zajętej pod drogę publiczną. W wyniku odwołania M. O., J. C. oraz J. C., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto K. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ul. [...], położonych w K., oznaczonych jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. C. i J. C. Wojewoda w dniu 19 lipca 2010 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, a w dniu 31 sierpnia 2010 r. dowód z przesłuchania świadka – J. C., na okoliczność władania przedmiotowymi nieruchomościami w dniu 31 grudnia 1998 r. J. C. oświadczyła, że nie mieszkała w domu przy ul. [...], bywając w nim sporadycznie od 2004 r. Stwierdziła jednak, że istniejące jeszcze wtedy ogrodzenie nieruchomości zostało przesunięte, ponieważ było na pewno w innym miejscu niż obecnie, znajdowało się na równi z ogrodzeniem sąsiada. Potwierdza to zakres zajęcia sąsiedniej działki nr [...]. Dla określenia przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę wykorzystano znajdujące się w dyspozycji organu zdjęcie lotnicze nieruchomości z 1997 r., pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W., przedstawiające stan nieruchomości pokrywający się ze stanem na mapie zasadniczej, przekazanej przez wnioskodawcę uwłaszczenia. O tym, że ogrodzenie nieruchomości zostało przesunięte w stosunku do istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., świadczą również zdjęcia naziemne (k. 106-107 akt sprawy), na których widoczne jest, że przechodził tamtędy ciąg pieszy wzdłuż starego ogrodzenia (miejsca wydeptane w trawie), co jest również zgodne ze zdjęciem lotniczym z 1997 r., na którym widać nikły zarys starego ogrodzenia. Wojewoda uznał zatem za bezsporne, że wnioskowane do uwłaszczenia nieruchomości były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O., który w wyniku umowy zamiany nabył nieruchomość od J. C. i J. C., w skład której wchodziły działki objęte wnioskiem o uwłaszczenie. W odwołaniu wskazał, iż organ I instancji nie udowodnił zajęcia spornych nieruchomości pod drogę publiczną, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz władztwa publicznoprawnego nad spornymi nieruchomości w tej dacie. Podniósł w szczególności, że przesłuchanie w charakterze świadka J. C. odbyło się w innym czasie niż podany w zawiadomieniu o tej czynności, co uniemożliwiło mu udział w przesłuchaniu. Nie przesłuchano za to J. C., który faktycznie mieszkał na tej nieruchomości i miał o niej najgłębszą wiedzę, co uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Ponadto organ powołał się na zdjęcie lotnicze nieruchomości z 1997 r., z którym odwołujący się nie został zapoznany. Natomiast oświadczenia złożone przez Miejski Zarząd Dróg, na potwierdzenie faktu władania nieruchomością, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując go organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości położone w K., oznaczone jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiły współwłasność J. C. oraz J. C., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Umową z dnia [...] czerwca 2005 r., Rep. [...], J. C. i J. C. dokonali z M. O. zamiany udziałów w nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], które nabył M. O. w zamian za prawo do lokalu. Jak wynika z obecnej księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i nr [...] stanowią własność M. O. Z załącznika do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151) wynika, że ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 Przepisów wprowadzających droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Na fakt zajęcia pod drogę publiczną – ul. [...] – przedmiotowych nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] wskazuje mapa zasadnicza z dnia 31 stycznia 2007 r. (nr [...]) oraz fragment mapy sytuacyjno – wysokościowej przedstawiający, zgodnie z adnotacją geodety, stan zagospodarowania drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., a także mapa zasadnicza założona w 1995 r. (nr [...]). Potwierdza to także mapa sytuacyjna zaewidencjonowana pod nr [...] – zgodnie z oświadczeniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 15 kwietnia 2009 r. – przedstawiająca granice faktycznego zajęcia pod pas drogowy ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. działek nr [...] i nr [...]. Dokumenty te potwierdzają, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w K. Minister wskazał przy tym, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00, LEX nr 137831). Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności wskazujące na czym ono polega. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 21 grudnia 2010 r. wynika, że MZD władał spornymi nieruchomościami poprzez utrzymywanie porządku oraz stanu technicznego jezdni o nawierzchni gruntowej i organizacji ruchu drogowego – oznakowania. Jednakże jak wskazano w piśmie Dyrektora MZD z dnia 25 listopada 2010 r., jednostka ta nie posiada dokumentów potwierdzających władanie spornymi nieruchomościami, gdyż upłynął okres ich archiwizacji i dokumenty zostały wybrakowane. Jednak z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy o drogach publicznych wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi. Z metryki ul. [...] sporządzonej w dniu 29 grudnia 1993 r. wynika, że ul. [...] jest drogą ogólnodostępną, oświetloną i posiada kanalizację deszczową, przewody telekomunikacyjne i przewody elektroenergetyczne. Powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących prowadzonych przez niego prac na nieruchomościach polegających na odśnieżaniu Minister wskazał, iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Miasta K., gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący przesłuchania świadka J. C. Minister wyjaśnił, iż co prawda przesłuchanie świadka nastąpiło o godz. 10 zamiast o godz. 11 w dniu 31 sierpnia 2009 r., jednakże M. O. został poinformowany, iż o godz. 10 i 11 w dniu 31 sierpnia 2009 r. zostaną przeprowadzone przesłuchania świadków: J. C. i J. C., a zatem miał możliwość stawienia się podczas przesłuchania świadka. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 Przepisów wprowadzających, uznając zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., Minister utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 10 i art. 79 § 2 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w przesłuchaniu świadka J. C., co miało istotny wpływ na wynik sprawy (niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego); nadto przesłuchanie J. C. odbyło się bez udziału strony, pomimo braku przesłanek odstąpienia od zasady określonej w art.10 §1 K.p.a., - art. 54 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak pouczenia świadka J. C. o skutkach niestawiennictwa na przesłuchanie, co wpłynęło na wynik sprawy ze względu na nieobecność świadka na przesłuchaniu i niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań J. C. będącego właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego działek na dzień 31 grudnia 1998 r., a ponadto nierzetelne przesłuchanie świadka J. C. z pominięciem zasadniczych pytań dotyczących stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., - art. 61 § 1 K.p.a., art. 61a § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nieuprawnionego (brak przymiotu strony), podczas gdy należało odmówić wszczęcia postępowania, a wszczęte umorzyć, gdyż MZD w K. nie posiadał przymiotu strony (brak umocowania do działania w imieniu zarządu drogi) oraz przyjmowanie za dowód jego oświadczeń jako oświadczeń strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 33 § 2 i art. 33 § 3 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu bez pełnomocnictwa kierownika jednostki organizacyjnej gminy, który zgodnie z art. 47 ust. l ustawy o samorządzie gminnym może działać wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa wójta (prezydenta miasta), - art. 68 § 1 i 2 oraz art. 71 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dokonywanie niedozwolonych przeróbek protokołu z oględzin nieruchomości oraz dopuszczenie tak przerobionego protokołu jako dowodu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuszczenie jako dowodu mapy, która nie posiadała żadnych ustawowych znamion mapy (nie była zgodna z oryginałem i dokonano na niej dowolnych zmian), - art. 75 § 2 K.p.a. oraz art. 83 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie jako dowód oświadczeń dyrektora MZD bez wniosku tego podmiotu (lecz na wniosek organu prowadzącego postępowanie) oraz bez pouczenia oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na oparcie decyzji w przeważającej części na tym dowodzie, - art. 80, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne oświadczeń dyrektora MZD i oparcie na nich decyzji, mimo sprzeczności treści tych oświadczeń z pozostałymi dowodami w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczności zajęcia działek pod drogę publiczną i władztwa nad nieruchomością w oparciu o materiał dowodowy niekompletny oraz posiadający wewnętrzne sprzeczności oraz z pominięciem informacji wynikających z metryki drogi, pomimo przyjęcia jej jako dowód w sprawie, - art. 8 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, niewyjaśnienie sprzeczności w materiale dowodowym, ogólnikowe uzasadnienie faktyczne decyzji oraz brak odniesienia się do zarzutów odwoławczych. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony kierownika jednostki organizacyjnej gminy nie posiadającej osobowości prawnej, bez pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na oparcie decyzji w dużej części na jego oświadczeniach, - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu – poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie dokumentu, który nie ma cech mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ustalenie na tej podstawie ustawowej przesłanki zajętości gruntu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący wyjaśnił motywy postawionych zarzutów, rozwijając ich opis. W szczególności wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia działek nr [...] i [...] położonych w K., wszczęte zostało na podstawie wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 30 listopada 2006 r. Zgodnie z § 1 Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w K., stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005 r., Miejski Zarząd Dróg w K. jest jednostką organizacyjną Miasta K., przy pomocy której Prezydent Miasta K. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. MZD nie jest zatem odrębnym organem administracji samorządowej, a jedynie wewnętrzną jednostką organizacyjną utworzoną przez Miasto K. dla wyodrębnienia organizacyjnego określonych zadań z zakresu zarządzania drogami. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta." Oznacza to, iż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg może działać w imieniu Prezydenta Miasta, jako zarządcy dróg, tylko w przypadku, gdy posiada do tego stosowne pełnomocnictwo. Potwierdza to również § 9 ust. 2 Statutu MZD, który stanowi że: "Dyrektor kieruje działalnością Zarządu i reprezentuje go na zewnątrz na zasadzie jednoosobowego kierownictwa, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K.". Wszelkie zatem działania Dyrektora MZD w K., w tym działania podejmowane w postępowaniach administracyjnych, wymagają dla swej ważności umocowania w pełnomocnictwie pochodzącym od Prezydenta Miasta K. W aktach sprawy nie ma żadnego pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg. Jak wynika z art. 33 § 2 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie oraz dołączone do akt w oryginale lub w formie urzędowo poświadczonego odpisu. Wojewoda [...] i Minister Transportu nie mieli więc podstaw do dopuszczenia kierownika jednostki organizacyjnej gminy do działania w charakterze pełnomocnika, a dopuszczając naruszyli art. 47 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, które ma istotny wpływ na przebieg i ważność całego postępowania administracyjnego. Tym samym Miejski Zarząd Dróg nie miał przymiotu strony w całym postępowaniu. Ponadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2012 r. na fakt zajęcia przedmiotowych nieruchomości wskazuje m.in. fragment mapy sytuacyjno – wysokościowej przedstawiający, zgodnie z adnotacją geodety, stan zagospodarowania drogi na dzień 31.12.1998 r. [Załącznik do skargi nr 6]. Powyższy fragment mapy nie zawiera ustawowych znamion mapy tj. nie zawiera pieczęci (klauzul) urzędowych potwierdzających przyjęcie do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ani nie jest to urzędowo poświadczona kopia mapy. Wykorzystanie tego dowodu odbyło się więc z naruszenie § 6 wskazanego w zarzutach rozporządzenia. A. M., podpisany na tej mapie, używając pieczątki "geodeta", być może posiada stanowisko pracy "geodeta" w Miejskim Zarządzie Dróg, nie posiada jednak – jak mylnie przyjął Minister Transportu – uprawnień geodety potwierdzonych wpisem do Centralnego Rejestru Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W., co potwierdza pismo Dyrektora Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 19 kwietnia 2012 r. Minister Transportu nie odniósł się także m. in. do: zarzutu pominięcie przesłuchania byłego właściciela nieruchomości J. C., zarzutu przerobienia protokołu oględzin, zarzutu pominięcia faktu nie stwierdzenia zajętości działek w toku oględzin z dnia 19.07.2010 r., zarzutu nieuwzględnienia danych o szerokości drogi określonej w metryce ulicy [...], zarzutu dotyczącego braku potwierdzenia przez geodetę zgodności mapy sporządzonej w 2005 r. ze stanem faktycznym z dnia 31.12.1998 r., zarzutu wydania przez Dyrektora MZD oświadczeń mimo nie posiadania jakichkolwiek dowodów na daną treść oświadczeń, zarzutu braku zdjęć lotniczych w aktach sprawy. Wyjaśnienie pozostałych zarzutów oddaje ich opis przedstawiony przed uzasadnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest potwierdzenie uwłaszczenia z mocy prawa działek nr [...] oraz nr [...] na rzecz Miasta K. na prawach powiatu, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Dla porządku jedynie przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (co w niniejszej sprawie nie jest sporne – ul. [...] jest drogą powiatową). Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W związku z zarzutem skargi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w tej sprawie, z powodu braku pełnomocnictwa po stronie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. pochodzącego od Prezydenta K. (jako że uwłaszczenie miało nastąpić na rzecz Miasta K.) oraz o nieważności w związku z tym oświadczeń wiedzy Dyrektora MZD, w pierwszej kolejności te zarzuty wymagają rozważenia. Skarżący słusznie wskazuje, że zgodnie z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (w tym wypadku prezydenta). Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że udział jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej w obrocie opiera się nie na ich wyodrębnieniu prawnym, lecz na umocowaniu ich kierownika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem prawnym dla gminy, jako osoby prawnej. Jest rzeczą bezsporną, że w aktach sprawy, w oparciu o które orzeka sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.), pełnomocnictwa dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do działania w imieniu Miasta K. brak. Na gruncie art. 33 § 2 i 3 K.p.a. prowadzi to do następujących wniosków. Po pierwsze, uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w K.c. Zwięzłość przepisów K.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (zob. wyrok NSA z dnia 19.11.2010 r., II OSK 1753/09, LEX nr 746768). Zatem działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 K.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny podania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Tak więc niewątpliwie organy obydwu instancji naruszyły w tej sytuacji art. 64 § 2 K.p.a., co bez wyjaśnienia (jak dotychczas) okoliczności udzielenia pełnomocnictwa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale czy postępowanie toczyło się w związku z tym na wniosek podmiotu nieuprawnionego (w skardze ujęto to jako zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., art. 61a § l K.p.a. i art. 28 K.p.a.) zależy od tego, czy Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach rzeczywiście dysponował ważnym pełnomocnictwem od Prezydenta K., które przedstawione również obecnie może sanować wniosek o wszczęcie postępowania w imieniu Miasta K. Potwierdzenie czynności ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki, a data pełnomocnictwa może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4.07.2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483). Od istnienia takiego pełnomocnictwa i jego przedłożenia uzależniona będzie też ważność innych czynności podjętych w postępowaniu przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., w tym oświadczeń przez niego składanych. Podsumowując ten wątek stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją, bez wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., naruszyło art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd już tylko z tego powodu uchylenie dotychczasowych decyzji było niezbędne. W ocenie sądu nie jest za to zasadny zarzut naruszenia art. 68 § l i 2 oraz art. 71 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dokonywanie niedozwolonych przeróbek protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2007 r. oraz dopuszczenie tak przerobionego protokołu jako dowodu, gdyż dowód z oględzin nieruchomości został powtórzony w dniu 19 lipca 2010 r. i decyzja organu I instancji wskazuje na ustalenia zawarte w protokole z oględzin z 19 lipca 2010 r. (str. 3 decyzji), wyraźnie stwierdzając, że obecne oględziny nie potwierdzają ustaleń z oględzin z 1 lutego 2007 r., z powodu zmian stanu faktycznego na gruncie, a analizę treści zeznań J. C. organ I instancji wiąże z oględzinami z 2010 r. Protokół z oględzin z dnia 1 lutego 2007 r. nie był więc podstawą ustaleń faktycznych organu I instancji, a organ II instancji do protokołu z oględzin w ogóle się nie odnosi. Co zaś się tyczy mapy załączonej do pisma z dnia 30 listopada 2007 r. (k.108 i 106 akt adm. i jako załącznik nr 6 do skargi), podpisanej przez A. M., to zarzuty podnoszone w skardze na tę okoliczność mają o tyle znaczenie dla sprawy, że nie jest jasne, na której mapie organ oparł swoje ustalenia, odnośnie do tego, jak według niego przebiegała granica zajętości nieruchomości pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. Innymi słowy, która mapa stanowiła podstawę podziału nieruchomości i przejęcia uwłaszczanych działek na własność gminy z mocy prawa, potwierdzonego zaskarżoną decyzją. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powołuje się bowiem w swojej decyzji (str. 3) na kilka map wskazujących na zajętość przedmiotowych działek pod pas drogowy, w tym na mapę kwestionowaną przez skarżącego z punktu widzenia jej wartości dowodowej oraz na inne mapy z 1995, 2005 (nr [...]) i 2007 r., przy czym oświadczenia składane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. (z 21 listopada 2006 r. – k. 15; z 15 kwietnia 2009 r. – k. 133; z 21 grudnia 2010 – k. 244), wbrew twierdzeniom obydwu organów, nie odwołują się do żadnej mapy, w tym do mapy nr [...] (k. 75 akt adm.), która miałaby potwierdzać treść oświadczeń. Tak więc, która konkretnie mapa miałaby być podstawą podziału i przejęcia przedmiotowych działek na własność gminy, organy nie wskazały. Stanowi to dla rozstrzygnięcia sprawy istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jeśli podstawą tą miałaby być mapa podpisana przez A. M., organy powinny odnieść się do zarzutów skargi kwestionujących wartość dowodową tego dokumentu. Kontynuując wątek dowodów z dokumentów w postaci map należy wskazać, że organy niewłaściwie wykorzystały dowód ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r., a udostępnionego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. Zdjęcie to w czasie zbliżonym do daty 31 grudnia 1998 r. ukazuje przebieg pasa drogowego względem sąsiadujących z nim nieruchomości, w tym nieruchomości będących przedmiotem tej sprawy. Wystarczyło zdjęcie to "przenieść" (przekopiować) z zachowaniem skali na współczesny podkład geodezyjny (z wyodrębnionymi działkami nr [...] i [...]) i na tej podstawie dokładnie określić przebieg pasa drogowego w 1997 r. Doświadczenie sądu oparte na innych sprawach wskazuje, że taka czynność jest możliwa. Bez niej nieuprawniony jest (na obecnym etapie postępowania) pogląd organu I instancji, że stan uwidoczniony na zdjęciu pokrywa się ze stanem na mapie zasadniczej, przekazanej przez wnioskodawcę uwłaszczenia (z pytaniem też, o którą mapę chodzi), a organ II instancji w ogóle tym dowodem się nie zajął. Organy niedostatecznie wykorzystały też zdjęcia znajdujące się na kartach 106 i 107, gdyż nie wynika z tych dowodów, kiedy zdjęcia zostały wykonane, przez kogo i jakie jest ich odniesienie do obecnego stanu faktycznego na gruncie. W tym więc zakresie organom można postawić zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Być może pomocne byłyby w tych ustaleniach dowody osobowe. W tym kontekście rację należy przyznać skarżącemu, który twierdzi, że naruszone zostało jego prawo do udziału w czynności przesłuchania świadka J. C. Przesłuchanie świadka o innej godzinie niż wskazana w zawiadomieniu o tej czynności (10 zamiast 11), należy zakwalifikować jako naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a., gdyż wyłączenie od obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, określone w art.10 § 2 K.p.a., w tym przypadku nie miało miejsca, a przynajmniej organ o tym nie informuje (§ 3). Dla takiej oceny obojętne jest też, że w czasie, gdy przesłuchano J. C., miał być przesłuchiwany J. C., a o jego przesłuchaniu strona była powiadomiona. Strona ma bowiem prawo wyboru, w którym przesłuchaniu chce uczestniczyć. Zasadny jest też zarzut skarżącego, że brak przeprowadzenia dowodu z zeznań J. C., będącego właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego działek na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro J. C. została przesłuchana bez udziału skarżącego i bez możliwości zadawania jej pytań, to wobec lakoniczności jej zeznań spowodowanej brakiem zamieszkiwania na nieruchomości w relewantnym dla sprawy czasie, zeznania J. C., który na tej nieruchomości mieszkał w 1998 r. mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy, w tym w kontekście wskazanych wyżej innych zaniechań organów wobec dowodów z dokumentów. Z tego punktu widzenia znaczenie mogło mieć też zaniechanie pouczenia J. C. o skutkach niezastosowania się do wezwania o stawienie się w celu przesłuchania go w charakterze świadka (art. 54 § 1 pkt 6 w zw. z art. 88 K.p.a.), którego w wezwaniu z dnia 3 sierpnia 2010 r. (na dodatek z błędnie podana datą – 2009 r.) nie było. Zauważyć też należy, że powoływanie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na władztwo publiczne nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykazany zostanie bezspornie zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przyznać też należy za skargą, że oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., jeżeli w ogóle zostaną uznane za ważnie złożone (a o warunkach tego była mowa wyżej), mimo że stanowią dowód z dokumentów, w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 K.p.a., muszą być konfrontowane z innymi dowodami w sprawie, jeśli te przeczą treści oświadczeń (§ 3 art. 76 K.p.a.). W chwili obecnej, z powodu wskazanych wad postępowania, nie jest możliwa ocena prawdziwości złożonych w sprawie oświadczeń. W tej sytuacji stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. należy również uznać za zasadne, gdyż są one jedynie konsekwencją powyższych ustaleń sądu, wynikających z analizy postępowania organów oraz nieuwzględnienia w dotychczasowych rozważaniach organów danych o szerokości drogi określonej w metryce ulicy [...] oraz z braku odniesienia się do wskazanych w skardze zarzutów odwołania. Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę wskazania wynikające z powyższej analizy dokonanej przez sąd, a dotyczącej dotychczasowego postępowania organów obydwu instancji. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.