IV SA/Wa 937/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz G. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., K., T., oraz C. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., K., T., oraz części wsi C. w całości, wskazując na brak koniecznych zmian w układzie komunikacyjnym terenu objętego projektem planu, brak porozumienia mającego określać zasady rozbudowy wskazanego układu drogowego oraz niezgodnością z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonego uchwałą Rady miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]. Burmistrz G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. Burmistrz podniósł, że z uwagi na upływ terminu na wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, wyznaczonego na 21 dni od doręczenia wniosku o uzgodnienie z dnia 15 listopada 2011 r., postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. stało się bezprzedmiotowe, a jego rozstrzygnięcie nie mogło być wzięte pod uwagę w dalszych pracach nad projektem planu. Odnosząc się do meritum stanowiska organu stwierdzono, że sprawa toczy się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K. p. a.", który wymaga od organu uzgadniającego projekt planu działania zgodnego z prawem. Zakres uzgodnienia projektu planu jest ściśle ograniczony przepisami prawa, a stanowisko organu powinno zostać szczegółowo uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyny negatywnego stanowiska organu tych warunków nie spełniają. Ocena zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod względem przeznaczenia terenów nie należy do kompetencji zarządcy drogi. Zarzut niepodpisania przez Burmistrza G. odrębnego porozumienia z organem ma charakter wyłącznie organizacyjny i nie jest związany z przedmiotem uzgodnienia. Warunek w postaci podpisania przez Burmistrza G. porozumienia z GDDKiA jest niezgodny z prawem, gdyż Burmistrz nie ma kompetencji do zawierania tego typu porozumień, zwłaszcza w przypadku, gdy ich przedmiotem jest udzielenie przez Gminę gwarancji finansowych za zdarzenia przyszłe i od niej niezależne oraz przejęcie odpowiedzialności za działania osób trzecich. Podniesiono, iż z dotychczasowych wypowiedzi GDDKiA wynika, że przesłanką jej stanowiska jest uniknięcie ciężaru utrzymania i ewentualnej rozbudowy węzła autostradowego [...] w przypadku, jeśli rozwój inwestycyjny terenów położonych w rejonie tego węzła spowoduje zwiększony ruch pojazdów w stopniu przewyższającym przewidywania GDDKiA, jakie znalazły wyraz w projekcie budowlanym tego węzła. Okoliczność intensywnej urbanizacji terenów w otoczeniu węzłów autostrad owych jest zjawiskiem powszechnym i normalnym, które władze gmin obowiązane są uwzględniać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wzrost natężenia ruchu pojazdów w wyniku realizacji nowych inwestycji nie stanowi prawnej przeszkody dla ich lokalizacji. GDDKiA, jako podmiot ustawowo odpowiedzialny za budowę i utrzymanie autostrad, nie powinna przenosić odpowiedzialności za realizację tych zadań i ich koszty na organy gmin, korzystając w tym celu z formy prawnej, jaką jest uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. i zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w ten sposób, że odmówił uzgodnienia projektu planu w części dotyczącej bezpośredniego włączenia układu komunikacyjnego obszaru objętego opracowaniem planu, poprzez drogę oznaczoną symbolem [...], do węzła autostradowego "[...]". W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA stwierdził, że art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", zobowiązuje organ odpowiedzialny za sporządzenie projektu planu miejscowego do jego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W przypadku przedmiotowego planu wpływ ten będzie niewątpliwy, gdyż teren objęty planem przeznaczony jest pod budowę [...], który w przyszłości może generować ruch drogowy powodujący zakłócenia i zmiany warunków ruchu na realizowanym aktualnie węźle drogowym "[...]", o ile ruch ten zostanie wprowadzony na skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] bez zachowania wymaganych przepisami odległości pomiędzy skrzyżowaniami lub zostanie bezpośrednio włączony do węzła poprzez rondo na drodze wojewódzkiej bez niezbędnej rozbudowany węzła. W przypadku wprowadzenia bezpośredniego podłączenia lokalnego układu komunikacyjnego (poprzez drogę oznaczoną symbolem [...]) do węzła "[...]" Autostrady [...], podłączenie do węzła każdorazowo może nastąpić po dokonaniu jego rozbudowy, przed oddaniem do użytkowania planowanego przez inwestora prywatnego przedsięwzięcia inwestycyjnego, zrealizowanego na warunkach wskazanych przez GDDKiA, która określi zakres rozbudowy węzła i szczegółowe warunki techniczne, sprecyzowane w odrębnej umowie trójstronnej z inwestorami i Gminą G. oraz w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, najniższą klasą drogi, jaka może być podłączona bezpośrednio do autostrady [...] jest klasa G. Klasę taką mogą posiadać drogi krajowe i wojewódzkie oraz wyjątkowo w uzasadnionych przypadkach drogi powiatowe. Oznacza to, że drogi o znaczeniu lokalnym (klasy Z, L i D) nie mogą być bezpośrednio podłączone do autostrady, a każde odstępstwo od warunków technicznych określonych w powyższym rozporządzeniu wymaga zgody ministra właściwego ds. transportu. Warunki techniczne określone w powyższym rozporządzeniu nie zostały uwzględnione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie, co było powodem negatywnej opinii wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. Ponadto, na rysunku projektu planu część węzła autostradowego "[...]" została błędnie oznaczona symbolem [...] (jako teren przeznaczony pod drogę publiczna klasy głównej). Jednocześnie w tekście tego planu w § 32 pkt 2) wskazano przeznaczenie terenu [...] jako teren komunikacji drogowej - drogi publicznej klasy głównej - jako cześć węzła autostradowego. Węzeł stanowi element autostrady objęty jej liniami rozgraniczającymi i nie może być oznaczony jako teren drogi klasy G. Układ komunikacyjny dróg publicznych obsługujących teren przeznaczony pod [...], a objęty projektem tego planu, powinien zostać zaprojektowany z uwzględnieniem przepisów wynikających z art. 5, 6, 6a i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) oraz zgodnie z warunkami technicznymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 i nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zaprojektowany układ komunikacyjny w szczególności powinien być zgodny z przepisami Działu I Przepisy ogólne (§ 1-4) oraz Działu II Usytuowanie drogi (§ 5-9) rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz 430), określającymi zasady kształtowania sieci dróg publicznych. Przedstawiony do uzgodnienia projekt planu nie zachowuje warunków technicznych prawnie przewidzianych, a projektowane rozwiązanie polegające na bezpośrednim włączeniu do autostrady [...] układu lokalnego, nie zostało zagwarantowane umową lub porozumieniem w kwestii rozbudowy węzła przed oddaniem realizowanych przedsięwzięć do użytkowania, na koszt inwestorów prywatnych. Gmina G. wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. organ uzgadniający przekroczył termin 21 dni na wydanie postanowienia w trybie art. 106 K. p. a. i nie zawiadomił Burmistrza o nowym terminie załatwienia sprawy oraz nie wystąpił do Burmistrza o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia zgodnie z art. 25 ust. 1a u. p. z. p. W tej sytuacji, organ sporządzający plan miał podstawę do uznania, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1 a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu zgodnie z art. 25 ust. 2 u. p. z. p. Jeśli ustawa wymaga dla czynności uzgodnienia formy postanowienia, na które przysługuje środek odwoławczy, to tylko wydanie takiego postanowienia można uznać za skuteczne zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający. Nie są nim natomiast nieformalne pisma, projekty porozumień, ani ustne zgłaszanie uwag i propozycji do projektu planu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie; 2. podział terenu budowanej obecnie autostrady [...] liniami rozgraniczającymi na różne klasy dróg wynika z uwzględnienia postulatów GDDKiA dotyczących zaliczenia dróg usytuowanych poza właściwym (wygrodzonym) pasem drogowym autostrady, pełniących funkcję dojazdów do działek, do kategorii dróg gminnych. Na podstawie roboczych ustaleń i materiałów udostępnionych przez GDDKiA dokonano wydzielenia dróg klasy lokalnej - podział na [...] i [...] w projekcie planu z grudnia 2011 r.; 3. GDDKiA powołał się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdzając, że na skutek niepodpisania - na etapie uzgadniania projektu planu - porozumienia zobowiązującego Burmistrza G. do udzielenia gwarancji finansowych w imieniu inwestorów prywatnych, przepis ten zostanie naruszony. Zdaniem skarżącego, przepis ten dotyczy relacji między zarządcą autostrady (GDDKiA) a inwestorami realizującymi swoje przedsięwzięcia z ewentualnym skutkiem w postaci konieczności przebudowy autostrady. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania przy czynności uzgadniania projektu planu dla terenu w pobliżu autostrady. Nie stanowi również źródła obowiązku uczestnictwa w gminy w umowach pomiędzy zarządcą autostrady, a inwestorem inwestycji niedrogowej; 4. zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K. p. a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie GDDKiA odmawiające w części uzgodnienia projektu planu warunków powyższych nie spełnia. Organ wymienił w uzasadnieniu postanowienia okoliczności niedogodne dla zarządcy autostrady, to jest projektowanie w pobliżu węzła autostradowego przedsięwzięć niewątpliwie generujących zwiększony ruch samochodowy (park rozrywki i centrum handlowe). Organ powtórzył żądania, aby gmina G. podpisała porozumienie z GDDKiA, w którym zobowiąże się do pokrycia kosztów rozbudowy węzła autostradowego oraz do zapobieżenia realizacji przedsięwzięć skutkujących wzrostem ruchu samochodowego przed upływem pięciu lat (do roku 2017). Poza tym, GDDKiA przytoczył przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia o warunkach technicznych budowy dróg podając, że projekt planu tych przepisów nie uwzględnia. W ocenie skarżącego rzeczywistą przyczyną odmowy uzgodnienia projektu planu jest prawdopodobnie, podnoszony we wszystkich pismach i w obu postanowieniach GDDKiA, negatywny stosunek zarządcy autostrady do lokalizacji w pobliżu tej autostrady przedsięwzięć generujących zwiększony ruch samochodowy. Zarządca autostrady, odmawiając uzgodnienia projektu planu, stara się wymóc na gminie przejęcie przez nią zobowiązań co do przyszłej rozbudowy węzła autostradowego, jeżeli okaże się niewystarczający do obsługi tych przedsięwzięć. Przepisy prawa nie upoważniają jednak organu uzgadniającego do wykraczania poza ramy uzgodnienia projektu planu i nakazują mu działać w granicach prawa i na jego podstawie. Organ zarządzający autostradą powinien zatem wykazać szczegółowo, które rozwiązania przyjęte w projekcie planu naruszają warunki techniczne usytuowania dróg i w jaki sposób, powołując przy tym konkretne przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszają przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że organ uzgadniający (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) przekroczył termin 21 dni na wydanie postanowienia, określony we wniosku o uzgodnienie z dnia 15 listopada 2011r., i nie zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy oraz nie wystąpił do Burmistrza G. o zmianę terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji, organ sporządzający plan miał podstawę do uznania, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w terminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu zgodnie z art. 25 ust. 2 u. p. z. p. Należy podkreślić, że jeżeli ustawa wymaga dla czynności uzgodnienia formy postanowienia, na które przysługuje środek odwoławczy, to tylko wydanie takiego postanowienia można uznać za skuteczne zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający. Nie są nim natomiast nieformalne pisma, projekty porozumień, ani ustne zgłaszanie uwag i propozycji do projektu planu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezsporne jest, że już postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysłano po upływie terminu 21- dniowego wyznaczonego we wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. Art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (ust. 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 25 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2). W takiej sytuacji organ uchwalający plan, może uznać, że z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w zakreślonym terminie projekt miejscowego planu należy uważać za uzgodniony stosownie do treści art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencje przewidziane w art. 25 ust. 2 ustawy są niezależne od uznania organu. Regulacja ta stwarza fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. Późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu nie mają znaczenia prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1528/07, orzeczenia. Nsa. gov.pl). W tych okolicznościach wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie wyznaczonego terminu było bezcelowe i dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 1a i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ wskazane naruszenie prawa stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to wydane po terminie ustawowym nie wywiera skutków prawnych, na co wskazuje art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.