II OSK 1528/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 345/07 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Gmina W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 345/07, oddalającego skargę tej Gminy wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. (zabudowa rekreacyjna we wsi S.), która w dniu [...] wpłynęła do organu nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda P. stwierdził nieważność wymienionej uchwały, która – jego zdaniem – została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym nieważność. Organ nadzoru ustalił, iż w trakcie prowadzonych prac planistycznych nie dokonano uzgodnienia projektu planu z Zakładem Energetycznym w odniesieniu do projektowanych linii energetycznych oraz stacji transformatorowej, znajdującej się na obszarze objętym planem. Brak tych ustaleń narusza postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę na treść § 12 pkt 3, 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że w dokumentacji planistycznej winne znaleźć się dokumenty dotyczące dokonanych uzgodnień, tj. zawiadomienie instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z dowodami doręczenia (§ 12 pkt 4) oraz wykaz wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 pkt 9). Dokumentacja planistyczna rozważanej uchwały nie zawiera natomiast dokumentów wymaganych rozporządzeniem, co świadczy o niewykonaniu wymaganej przepisami prawa części procedury planistycznej. Postępowanie nadzorcze wykazało, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy W. wraz z podaniem przyczyn odmowy. Wójt Gminy w odpowiedzi na wyżej wymienione postanowienie pismem nr [...] z dnia [...] poinformował Dyrektora [...] Parku Narodowego o odmowie wprowadzenia zmian wynikających z wyżej wymienionego postanowienia i uznał, że plan został uzgodniony, czym naruszył art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto ustalono, iż w rozdziale 5 uchwały, dotyczącym granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, wskazano, iż cały obszar objęty planem położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego i na obszarze NATURA 2000. W treści uchwały brak jest określenia szczególnych sposobów zagospodarowania tych terenów, wynikających z takiego właśnie położenia, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Analiza przesłanej dokumentacji wykazała również, iż ma miejsce niezgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętymi uchwałą nr [...] Rady Gminy W.. Na wyrysie ze studium brak jest opisu terenu objętego opracowaniem planu. Obszar objęty planem znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego. Na tym terenie zgodnie ze studium, dopuszcza się nową zabudowę, jednak tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi z wyłączeniem pasa terenu o szerokości co najmniej 100 m od rzeki B.. Obszar planu nie znajduje się w strefie zabudowy wsi określonej w studium, a jedynie obok tej strefy. Tak skonstruowane zapisy planu świadczą o niezgodności przedmiotowego planu z obowiązującym studium, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 cytowanej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem skarżącej projekt planu miejscowego nie został uzgodniony z zakładem energetycznym odnośnie lokalizacji stacji transformatorowej oraz linii energetycznych, gdyż nie ma przepisu, który nakładałby taki obowiązek na organ planistyczny. Natomiast w trakcie opracowania projektu planu, odbywały się uzgodnienia robocze z zakładem energetycznym. Skarżąca uznała za niesłuszny zarzut braku uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem [...] Parku Narodowego podając, że Dyrektor wydał postanowienie odmowne z uchybieniem 21-dniowego terminu, a w związku z tym Wójt Gminy miał prawo uznać projekt za uzgodniony na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem braku w uchwale zakazów zabudowy. Podniosła, że plan miejscowy składa się nie tylko z zapisów uchwały, która nie musi zawierać słów "zakaz zabudowy", ale także z załącznika graficznego, z którego wynikają zakazy zabudowy, np. na terenach oznaczonych symbolami 5ZN, 5PM, UT, ZP, 3ML, natomiast tam, gdzie przewidziano lokalizację budynków (2ML) ustanowiono ścisłe ograniczenia w ich lokalizacji. Zdaniem skarżącej ustalenia planu są zgodne ze studium, gdyż granice terenu objętego planem co do zabudowy letniskowej pokrywają się z ustaleniami studium (obszar przeznaczony pod zabudowę letniskową, turystyczno-wypoczynkową, bazę noclegową i gastronomiczną). Plan miejscowy stanowi uściślenie sposobu zagospodarowania terenu, wykazanego uprzednio w studium. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. skargę oddalił. W podanych motywach wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda P., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, trafnie stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dawało podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...]. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności orzeczenia nadzorczego potwierdziła następujące uchybienia popełnione w uchwale, dotyczące: – niezgodności planu z obowiązującym studium, co stanowi o naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sporne między stronami to, że w obowiązującym studium (podjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...]) brak jest opisu terenu objętego opracowaniem planu. Obszar objęty planem znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego, gdzie studium dopuszcza nową zabudowę, tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi z wyłączeniem terenów odległych od rzeki B. co najmniej o 100 metrów. Natomiast obszar objęty planem nie znajduje się w trefie zabudowy wsi, lecz obok niej; – niezachowania wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczyło zapisów rozdziału 5 uchwały. Powyższy przepis nakłada obowiązek określenia w planie "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń ich użytkowania, w tym zakazu zabudowy". Sąd podzielił pogląd organu, iż nie wystarczy ogólne wskazanie, że obszar objęty planem położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego i na obszarze NATURA 2000, lecz należało precyzyjnie określić przede wszystkim zakazy zabudowy. Treść uchwały takich sformułowań nie zawiera i trudno zgodzić się ze skarżącą, iż wystarczy to wyczytać z rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny do uchwały. Rysunek planu nie może zstępować części tekstowej planu i obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Tak należy interpretować art. 15 ust. 1 ww. ustawy; – podjęcia uchwały bez pozytywnej opinii Dyrektora [...] Parku narodowego, czym naruszono przepis art. 17 ust. 7c ustawy. Z przepisu tego wynika obowiązek Wójta do "uzgodnienia" projektu planu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszaru parku i jego otuliny (art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W świetle art. 24 ust. 1 ustawy, pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia planu w danej postaci i musi być wyrażone w formie postanowienia (art. 106 k.p.a.). W sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu planu. Ponieważ kwestionowana uchwała została podjęta w pół roku później, tj. [...], to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trudno zgodzić się z argumentacją skarżącej, że skoro Dyrektor Parku nie zachował terminu wyznaczonego do uzgodnień, to Wójt przyjął tzw. fikcję uzgodnienia projektu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy. Termin 21 dni, wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy jest terminem minimalnym, i nie jest terminem materialnoprawnym. Stąd też, w ocenie Sądu, jego niewielkie uchybienie nie powoduje możliwości przyjęcia przez Wójta, że opinia Dyrektora Parku jest pozytywna, skoro istnieje dokument zupełnie przeciwnej treści. Postępowanie Wójta można by było uznać za zgodne z prawem wówczas, gdyby Dyrektor [...] Parku Narodowego w ogóle nie wydał postanowienia w kwestii uzgodnienia planu. Natomiast Sąd przyznał rację skarżącej, że zarzut Wojewody co do braku uzgodnień z Zakładem Energetycznym lokalizacji stacji transformatorowej i przebiegu sieci elektrycznej, nie jest trafny, albowiem nie powołano żadnego przepisu odrębnego, który wskazywałby na obowiązek takiego uzgodnienia, a nadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Zakład Energetyczny udzielał Gminie stosownych wytycznych co do usytuowania urządzeń energetycznych. Stwierdzone jednak przez Sąd uchybienia były na tyle istotne, że dawały podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy w W.. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyła w całości Gmina W.. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 24 i 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Polegała ona na przyjęciu, że: – treść uchwały nie zawiera szczegółowych sformułowań dotyczących zagospodarowania terenów objętych planem, w tym szczególnych warunków i ograniczeń wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 9 wym. wyżej ustawy, gdy § 10 ust. 1 uchwały zawiera informację o położeniu obszaru objętego planem w granicach otuliny [...] Parku Narodowego i fakt ten uwzględniają szczegółowe zapisy planu dotyczące między innymi nieprzekraczalnej linii zabudowy, odległości lokalizowania budynków od granic nieruchomości i ograniczenia powierzchni zabudowy działek letniskowych; – zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią uchwalonego planu a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., mimo braku takiej sprzeczności. W części graficznej "studium" wyznaczony został bowiem obszar nazwany "Stefą lokalizacji kolonii zabudowy letniskowej" i granice planu pokrywają się dokładnie z granicami tej strefy; – nie doszło do uzgodnienia projektu planu z dyrekcją [...] Parku Narodowego, mimo że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dawał prawną podstawę do przyjęcia wniosku, że do uzgodnienia takiego doszło. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy uznać zasadność zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że nieprzedstawienie w terminie określonym w art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowiska lub warunków przez organ uzgadniający (art. 24) uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Wójt Gminy W. ustalił dyrektorowi [...] Parku Narodowego termin zgodny z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w tym terminie organ współdziałający nie przedstawił swego stanowiska ani warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić i że z późniejszych działań tego organu wynika, iż kwestionował on założenia projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyrażał zgody na jego uchwalenie. Z tych bezspornych okoliczności Sąd I instancji wyprowadził wniosek sprzeczny z art. 25 ust. 2 omawianej ustawy, że fakt krótkiego tylko przekroczenia wyznaczonego do uzgodnienia terminu, uzasadnione następnie negatywne stanowisko organu uzgadniającego oraz brak w tym czasie działań związanych z tworzeniem planu – wskazują na brak uzgodnienia projektu planu z [...]PN. Stanowisko to pomija oczywistą regulację z art. 25 ust. 2 wskazanej ustawy, która stwarza fikcję prawną, iż wobec niezajęci w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. W tej sytuacji późniejsze działania dyrektora [...] Parku Narodowego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki planu, nie miały już prawnego znaczenia, a działania Gminy zmierzające do zmiany stanowiska organu uzgadniającego, były bezprzedmiotowe. Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. nakłada na organ tworzący plan obowiązkowe zamieszczenie w nim szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Realizacja tego obowiązku jest szczególnie ważna w rozpoznawanej sprawie, wobec stwierdzenia, że cały teren objęty planem położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego oraz na obszarze NATURA 2000, w granicach OSO i SOO, a – jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w NSA – dla terenu [...]PN nie został jeszcze uchwalony odpowiedni plan ochrony. W tej sytuacji plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać precyzyjnie szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, odpowiednie do otuliny parku narodowego i terenu szczególnie chronionego. Określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zasad lokalizacji budynków w stosunku do granic nieruchomości oraz powierzchni zabudowy nie stanowi szczególnych ograniczeń wynikających z faktu tworzenia planu dla terenu prawnie chronionego, gdyż ustalenia takie mają miejsce przy wszystkich obszarach planistycznych, na których przewidziana jest zabudowa. Trafne są też zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do stwierdzonej w postępowaniu nadzorczym sprzeczności pomiędzy ustaleniami uchwalonego w dniu [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. i uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyżej wymienionym "Studium", na terenie znajdującym się w otulinie [...] Parku Narodowego, dopuszcza się nową zabudowę, jednak tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi, z wyłączeniem pasa terenu o szerokości co najmniej 100 m od rzeki B.. W sytuacji, kiedy obszar planu nie znajduje się w strefie zabudowy wsi określonej w studium a jedynie obok tej strefy (obszar objęty planem znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego), nie można uznać, iż wymóg art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy został spełniony, jak również nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej w tej sprawie. Należy zauważyć, iż tereny ściśle wyznaczone w studium pod zabudowę nie mogą być poszerzone w dowolny sposób, gdyż mijałoby się z celem opracowania studium oraz określenia konkretnych obszarów na rysunku studium. Strona skarżąca podniosła, iż w części graficznej "studium" został wyznaczony obszar nazwany "strefą lokalizacji kolonii zabudowy letniskowej", bezpośrednio sąsiadujący z zabudową wsi S.. Granice planu pokrywają się ściśle z granicami tej strefy. Należy jednak zauważyć, że tekst uchwały studium powinien zawierać opis rysunku studium i nie może zaistnieć pomiędzy nimi sprzeczność. Z treści studium wynika, że nową zabudowę dopuszcza się tylko w wyznaczonych strefach zabudowy wsi. Kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego warunku tego nie zachował. Z tych względów należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.