II OSK 623/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1601/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1601/12 oddalił skargę J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 121, poz. 1137), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] marca 2012 r. J. B. - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wobec stwierdzenia występowania w projekcie budowlanym przebudowy i rozbudowy budynku usługowego (karczmy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nieprawidłowości w zakresie warunków ewakuacji, które mają istotny, negatywny wpływ na bezpieczeństwo przyszłych użytkowników projektowanego budynku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. unieważnił, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej uzgodnienie przedmiotowego projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane przez J. B. - rzeczoznawcę ds. spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy podniósł, iż stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., czyli interes oparty na prawie należy utożsamiać ze stosunkiem materialnoprawnym określonym w art. 28 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany stanowi, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia. Przedmiotowa nieprawidłowość - brak uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Interes prawny posiada więc tylko inwestor. Rzeczoznawca zaś nie jest stroną, posiada jedynie interes faktyczny. Skarżący wniósł skargę na to postanowienie, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 28 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wywodził, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ II instancji winien oprzeć się o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś w art. 28 Prawa budowlanego, natomiast oceniając posiadanie przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie winien zwrócić uwagę na przepis § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane zostało właśnie w oparciu o przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Postanowienie w tej sprawie doręczone zostało skarżącemu - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego organ I instancji prawidłowo uznał za stronę prowadzonego w przedmiocie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika bowiem z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zaś z przepisów prawa budowlanego. Przepis ten daje określone uprawnienia Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, które zastosowane mogą zostać w sytuacji wydania postanowienia w oparciu o przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, wydane w oparciu o przepis § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia nie zostanie zaskarżone przez inne niż rzeczoznawca strony (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), postanowienie to stanie się ostateczne, Komendant Główny PSP może wszcząć w stosunku do rzeczoznawcy postępowanie administracyjne zmierzające do odwołania go z pełnionej funkcji i unieważnienia jego aktu powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając zdanie organu i wskazując, że przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, należało oceniać przez pryzmat w art. 28 Prawa Budowlanego. Sąd stwierdził, że postępowanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej prowadzone w trybie § 14 ww. rozporządzenia jest, odrębnym postępowaniem. Decyzje w nim wydane stanowią przykład uznania administracyjnego i co istotne podlegają zaskarżeniu i kontroli zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, polegające na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie przy określaniu kręgu stron w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu w przedmiotowym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego, w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa. Wniósł o uchylenie tego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że ma interes prawny w ww. postępowaniu na podstawie § 14 ust. 3 w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie uzgadniania projektu budowlanego (...). Jeżeli byłby on go pozbawiony, a nikt nie zaskarży unieważnienia uzgodnienia projektu, to na podstawie tego ostatecznego postanowienia będzie możliwe unieważnienie aktu powołania rzeczoznawcy. Kontrola rozstrzygnięć zapadłych w tym ostatnim postępowaniu będzie iluzoryczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Postępowanie w sprawie nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy przyznaje mu prawo do obrony. Postępowanie takie może być wszczęte nie tylko, gdy uzgodnienie projektu unieważniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, równocześnie podzielając stanowisko prawne Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane, konsekwencją czego było uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi jeden z dokumentów, który jest dołączany przez inwestora do wniosku o wszczęcie postępowania i w sprawie wydania decyzji pozwolenie na budowę. Uzgodnienie projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w tych przypadkach, gdy wynika to z przepisów prawa budowlanego, stanowi wymóg podlegający kontroli w czasie prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niespełnienie tego wymogu może spowodować wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego jak i pozwolenia na budowę. Z kolei unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło nową okoliczność faktyczną, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, jak również unieważnienie tego uzgodnienia, w sposób bezpośredni wpływa zarówno na losy toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i może wpływać na postępowania, które zostały już zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też przymiot strony w postępowaniu o unieważnienie dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego powinien przysługiwać podmiotowi, który jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stąd też zarzut naruszenia art.28 Ustawy prawo budowlane polegający na jego zastosowaniu jest niezasadny. Drugi zarzut skargi kasacyjnej jest konsekwencją zarzutu pierwszego i polega na naruszeniu § 14 ust.3 w związku z § 15 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w związku z art. 28 k.p.a., polegający na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony w oparciu o te przepisy. Zarzut ten jest niezasadny, do kwestii tej odniósł się sąd I instancji, zasadnie wskazując , że postępowanie o którym mowa § 14 ust. 3 rozporządzenia (tj. możliwość odwołania rzeczoznawcy z pełnionej funkcji w drodze decyzji administracyjnej) jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w innej sprawie administracyjnej. Na podstawie wskazanych przepisów skarżącemu w tej sprawie przysługuje przymiot strony postępowania, natomiast przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.