I OSK 57/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1309/12 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi T.M. na czynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.M. na czynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) zwolnił T.M. ze służby w CBA z dniem [...] marca 2010 r. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2302/11 uchylił wskazane wyżej decyzje. Decyzją dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Szef CBA ponownie zwolnił T. M. ze służby w CBA określając datę zwolnienia na dzień [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Szef CBA wydał T.M. świadectwo służby. W świadectwie tym stwierdzono, iż wyżej wymieniony pełnił służbę w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do [...] marca 2010 r. oraz od [...] lutego 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. skierowanym do Szefa CBA T.M. złożył wniosek o sprostowanie świadectwa służby. We wniosku tym podniósł, że w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji o zwolnieniu go ze służby organ winien wydać świadectwo służby uwzględniające ciąg służby jako okres od wydania decyzji o przyjęciu do służby ([...] sierpnia 2006 r.) do wydania prawomocnej decyzji o zwolnieniu ze służby ([...] kwietnia 2012 r.). Ponadto wniósł o wpisanie w świadectwie służby wysokości poszczególnych składników jego uposażenia. Szef CBA w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] poinformował T.M. o nieuwzględnieniu jego wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywołuje wyłącznie skutki na przyszłość. Wobec powyższego decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero w dniu uprawomocnienia się tego wyroku, tj. 14 lutego 2012 r. Do tego dnia zawarte w uchylonych decyzjach rozstrzygnięcia, zachowują aktualność. W dniu 14 lutego 2012 r. doszło zatem do reaktywacji stosunku służbowego, a po stronie organu powstał obowiązek ponownego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w CBA w związku z prawomocnym orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy Biurze Ochrony Rządu z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającym niezdolność funkcjonariusza do dalszej służby. Odnosząc się do wniosku o zamieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia organ wskazał, że taką prośbę, zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza (Dz. U. Nr 202, poz. 1487), należy zgłosić wyłącznie przed dniem wydania świadectwa służby. T.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Szefa CBA w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Skarżący wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez nakazanie organowi sprostowania świadectwa służby oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż mając na względzie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 621) oraz § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza (Dz. U. Nr 202, poz. 1487) nieuwzględnienie wniosku o sprostowanie świadectwa służby nie podlega kontroli instancyjnej, a także sądowej. Pismo kierowane do strony w tej sprawie, które skarżący określa jako czynność, jest wyłącznie pismem informacyjnym. Nie jest to decyzja administracyjna, ani też żaden inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.M. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z § 7 ust. 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż pisemne zawiadomienie Szefa CBA o odmowie sprostowania świadectwa służby nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co miało istotny wpływ na wynik postępowania skutkowało bowiem przyjęciem przez Sąd, iż niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego; 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że skoro z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza, nie wynika prawo zaskarżenia zawiadomienia, o którym mowa w § 7 ust. 4 tego Rozporządzenia to nie zachodzi przesłanka do kontroli sądowoadministacyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz poprzez pozbawienie skarżącego prawa kontroli zawiadomienia o odmowie sprostowania świadectwa służby, które zostało dokonane przez Szefa CBA pomimo niezaistnienia przesłanek negatywnych z § 7 ust. 3 w/w cyt. Rozporządzenia, a co stanowi naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli do organów państwa. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż zawiadomienie, o którym mowa w § 7 ust 4 Rozporządzenia spełnia wszelkie przesłanki do zakwalifikowania go jako czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą w sprawie indywidualnej, wywołującą określone skutki prawne w sferze uprawnienia skarżącego do żądania sprostowania świadectwa służby i wydania nowego zgodnie z norma § 7 ust 2 Rozporządzenia. W zakresie stwierdzenia Sądu, iż przepisy Rozporządzenia nie przewidują kontroli instancyjnej, ani sądowej w sprawie nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby, wskazano, iż ustawodawca nie mógł wprowadzić regulacji dotyczącej dalszej kontroli instancyjnej, skoro Szef CBA jest najwyższym organem Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W szczególności jednak nie sposób uznać za zasadne stanowiska Sądu, jakoby prawo kontroli sądowej miało wynikać z samego Rozporządzenia, a brak takiego unormowania miałby zamykać stronie drogę sądowoadministracyjną. Prawo kontroli sadowoadministracyjnej wynika bezpośrednio z normy art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z § 7 ust. 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie danych, które należy podać w świadectwie służby funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a także trybu wydawania i prostowania świadectwa służby oraz jego formularza. Zarzut ten nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, gdyż w rozpoznawanej sprawie skarga do sądu administracyjnego, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, nie przysługiwała. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o nieuwzględnieniu jego wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Stosownie do treści § 7 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, funkcjonariusz zwolniony ze służby może w terminie określonym w art. 69 ust. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby. W razie uwzględnienia takiego wniosku funkcjonariuszowi wydaje się nowe świadectwo. Natomiast o nieuwzględnieniu wniosku o sprostowanie świadectwa służby przełożony, który wydał świadectwo zawiadamia funkcjonariusza w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Pismo to jak wynika, z treści powołanego rozporządzenia, ma charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., co tym samym oznaczało, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie pisemne stanowisko organu odnośnie nieuwzględnienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby posiada większość cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej, Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo organu z dnia [...] maja 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nie ma również jakichkolwiek podstaw prawnych do zakwalifikowania omawianego pisma do innych aktów i czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Kwestionowane przez skarżącego pismo nie wpływa zaś na jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (w tym sensie nie dotyczy ono tych praw i obowiązków), Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podnosi przede wszystkim obszerny wywód stanu faktycznego sprawy inicjującej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że ustalenia tego rodzaju i opisywanie wszystkich zdarzeń, które doprowadziły do wystąpienia z wnioskiem o wydanie świadectwa służby, a następnie o jego sprostowanie, nie ma znaczenia z punktu widzenia zasadności skargi kasacyjnej, jak też dopuszczalności zaskarżenia przed sądem administracyjnym pisma informującego skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku o sprostowanie świadectwa służby. W niniejszej sprawie nie wykazano więc, aby stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego, było błędne. Tym samym i zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.