II SA/Wr 633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Międzylesiu z dnia 20 marca 2012 r. nr XIV/82/2012 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Międzylesie w 2012 roku I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Międzylesiu na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Uchwałą z dnia 20 marca 2012 r. Nr XIV/82/12 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku, organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy Międzylesie – Rada Miejska w Międzylesiu przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Międzylesie w 2012 roku, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. W § 3 tego aktu Rada Miejska w Międzylesiu postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podała m.in., że realizacja Programu ma na celu zmniejszenie liczby zwierząt bezdomnych oraz sprawowanie opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W uchwale określono zasady odławiania zwierząt i rozstrzygnięto o dalszym z nimi postępowaniu. Bezdomne zwierzęta przebywające w granicach administracyjnych gminy Międzylesie wyłapywane będą przez podmiot prowadzący schronisko lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, z którym gmina zawrze stosowną umowę, zawierającą w szczególności elementy wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). Bezdomne zwierzęta umieszczone będą w schronisku dla zwierząt, które zapewni im dalszą profesjonalną opiekę. W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska wyjaśniła, że Program ma zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolnożyjących oraz zwierząt gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, jeżeli nie istnieje możliwość ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką zwierzęta dotąd przebywały. Opisana powyżej uchwała w terminie określonym w art. 90 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który w terminie zastrzeżonym we wskazanej powyżej ustawie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 14 sierpnia 2012 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Międzylesiu. W petitum skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonego aktu, zarzucając istotne naruszenie kwestionowanym zapisem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący organ nadzoru wskazał m.in. że Załącznik do uchwały zawiera program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Międzylesie w 2012 roku, który określa cele programu zapobiegania bezdomności zwierząt i opisuje działania związane z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom. Program zawiera również postanowienia dotyczące finansowania powyższych działań oraz wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego Rada Miejska w Międzylesiu przyjmując treść § 3 uchwały zaliczyła przedmiotową uchwałę do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, bądź uznała, że jej publikację przewiduje przepis szczególny. Skarżący organ podkreślił, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94, Konstytucji RP). Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił również w uzasadnieniu skargi, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowy akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej - będącej podstawą uchwalenia niniejszego programu - zawartej w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl tego przepisu, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie ze wspomnianym art. 11 ust. 1, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wskazany program wydawany przez organ stanowiący gminy obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Biorąc zatem pod uwagę powyższy zakres treściowy, stwierdzić należy – zdaniem skarżącego organu, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie opieki nad kotami wolnożyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć, E. Samborska-Boć, Ochrona Środowiska, Wrocław 2000, s. 129). Na podstawie przyznanej kompetencji do podjęcia analizowanej uchwały, Rada nie została upoważniona do wprowadzenia do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Przedmiotowa uchwała takich norm nie zawiera. Powyższe prowadzi do wniosku, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie posiada waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 18 września 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy Międzylesie wniósł o oddalenie skargi. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że w ocenie Gminy Międzylesie normy prawne zawarte w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Pełnomocnik Gminy Międzylesie wyjaśnił ponadto w uzasadnieniu wniosku, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż do ustalenia, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, by zawierała co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Gminy Międzylesie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w znaczeniu przyjętym w art. 94 i 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ją ustanowił i z tego względu dla wejścia w życie wymaga publikacji o charakterze promulgacyjnym w sposób określony w art. 13 oraz art. 4 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 listopada 2012 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w arL 3Q. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ww. ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Międzylesiu z dnia 20 marca 2012 r. Nr XIV/82/12 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Międzylesie w 2012 roku. Do podjęcia uchwały w tym przedmiocie Rada Miejska w Międzylesiu była zobligowana przepisami art. 11 ust. 1 i art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Istotne natomiast było, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz czy ewentualny obowiązek jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 13 pkt 2 powołanej ustawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Rozważając powyższą kwestię należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym i stosownie do art. 40 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno - organizacyjnym w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2) oraz o charakterze porządkowym (ust. 3). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, a więc kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Nie wszystkie bowiem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Należy zatem zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. W opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne, które - podobnie jak akty powszechnie obowiązujące - są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Tak więc akt wewnętrzny odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego plonu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje. Odnosząc powyższe do okoliczności istniejącej w rozpoznawanej sprawie należy – zdaniem Sądu w składzie orzekającym – podzielić stanowisko Wojewody Dolnośląskiego uznającego, że przedmiotowy Program, przyjęty zaskarżoną uchwałą nie ma cech pozwalających kwalifikować go jako akt prawa miejscowego, zatem akt wymagający dla wejścia w życie publikacji w sposób określony w art. 13 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie. Podsumowując dokonane wywody jeszcze raz podnieść trzeba, że skoro akt prawny, którym Rada Miejska w Międzylesiu przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, to tym samym nie ma cech aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Miasta błędnie uznała przedmiotowy Program za akt prawa miejscowego, to postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego statutu, jako sprzeczne z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, musi być potraktowane jako błąd istotny, co z kolei skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części. Ponadto Sąd – akceptując ocenę skarżącego organu nadzoru nie dopatrzył się przepisu szczególnego, na podstawie którego można by uznać, iż uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym w trybie art. 13 pkt 10 powoływanej poprzednio ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art . 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. H.B.12.12.2012r.