II SAB/Bk 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wypłacenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie odszkodowania 1. zobowiązuje Burmistrza S. do rozpoznania wniosku S. K. z dnia 10.05.2011 r. w przedmiocie wypłacenia odsetek, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] dokonano scalenia i podziału nieruchomości położonych na terenie miasta S., przy ul. K. Scaleniem i podziałem objęto m.in. działki stanowiące własność S. K.: nr 2153/5 o pow. 0.1531 ha i nr 2154/6 o pow. 0.1547 ha. W § 2 ust. 6 uchwały postanowiono, że wysokość odszkodowania za działki które przeszły pod drogę, odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za różnicę powierzchni wobec braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, a także wysokość dopłat należnych uczestnikom scalenia i podziału od Gminy lub należnych Gminie od uczestników scalenia i podziału określa załącznik nr 6 do uchwały. Z załącznika tego wynika, że Gmina na rzecz S. K. powinna wypłacić odszkodowanie w wysokości 46.530 zł. Jednocześnie w § 2 ust. 8 uchwały zawarto zapis, że o sposobie rozliczenia się z zobowiązań o których mowa w ust. 6 rozstrzygnie się w drodze indywidualnych uzgodnień. Pismem z dnia 10 maja 2011 r. (data wpływu do organu) S. K. zwrócił się do Burmistrza S. "o niezwłoczne wypłacenie kwoty waloryzacji odszkodowania w wysokości ustalonej na dzień wypłaty odszkodowania, tj. na dzień 18 marca 2011 r." W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapłata odszkodowania powinna nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu (uchwała) stała się ostateczna. Przedmiotowa uchwała weszła w życie w dniu 29 czerwca 2010 r. W dniu 18 marca 2011 r. na konto wnioskodawcy wpłynęła jedynie kwota przyznanego odszkodowania. Z uwagi na to, że odszkodowanie nie zostało wypłacone w określonym terminie, obowiązkiem ustawowym organu było dokonanie waloryzacji należnej kwoty na dzień jego wypłaty. Z uwagi na to, że wysokość odsetek nie była w inny sposób określona, zdaniem wnioskodawcy, należą się mu odsetki ustawowe. Organ w piśmie z 23 maja 2011 r. poinformował, że kwoty odszkodowań były uzgodnione z uczestnikami postępowania. Pisemne protokoły uzgodnień nie zostały sporządzone. W rozmowach z osobami zainteresowanymi ustalono, że wypłata odszkodowania nastąpi dopiero z nowego budżetu gminy – na 2011 r. Po uchwaleniu budżetu na 2011 r. zostały wypłacone odszkodowania. W ocenie organu powołany przez wnioskodawcę przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym przypadku nie ma zastosowania, ponieważ dotyczy trybu wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania poprzez wydanie decyzji a w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowań. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca ponownie wniósł "o niezwłoczne wypłacenie należnych mu kwot pieniężnych, tj. kwoty waloryzacji na dzień wypłaty dopłat gotówkowych oraz odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należnej sumy". Wnioskodawca podniósł, że indywidualnych uzgodnień o sposobie rozliczenia się z zobowiązań wobec niego nie sporządzono, dlatego należało domniemywać, że odbędzie się to w terminie określonym w art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto podał, że budżet gminy na 2011 r. został uchwalony 4 lutego 2011 r., zaś wypłata odszkodowania po wielokrotnych ponagleniach nastąpiła dopiero w dniu 18 marca 2011 r. (pismo z 5 lipca 2011 r.). Organ w odpowiedzi na to pismo podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 23 maja 2011 r. W związku z powyższym S. K. wezwał organ do zapłaty odsetek ustawowych w wysokości 4.093,37 zł od wypłaconej w dniu 18 marca 2011 r. kwoty odszkodowania (dwa wezwania pierwsze z 10 listopada 2011 r., drugie z 19 listopada 2011 r.). Z uwagi na to, że odsetki nie zostały wypłacone, wnioskodawca złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. wydanym w sprawie [...] WSA w Białymstoku skargę odrzucił z tego powodu, że skarżący nie wykazał aby przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zażaleniowy służący mu w postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejności S. K., wniósł zażalenie do SKO w B. na zaniechanie działania Burmistrza S. w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie wypłaty odszkodowania przyznanego z tytułu scalenia i podziału nieruchomości. Zażalenie to SKO w B. według właściwości przesłało do Wojewody P. a Wojewoda P., również uznając się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia, przekazał je Staroście Powiatu S. Starosta Powiatu S. także uznając się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia przekazał zażalenie Burmistrzowi S. W dniu 11 września 2012 r. (data wpływu do organu) S. K. ponownie złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w sprawie obowiązku wypłacenia odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie należności pieniężnej – odszkodowania przyznanego za utracony grunt w procedurze scalenia i podziału nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie odmowy wypłaty waloryzacji odszkodowania w związku z podjętą uchwałą w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do przedmiotu zaskarżenia, albowiem z lektury pism obu stron wynika, że traktują one zamiennie dwie odrębne instytucje: waloryzację odszkodowania oraz roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, poz. 651 ze zm.) wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacja służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana zgodnie z art. 5 u.g.n. na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. W świetle wyroku WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., II SA/Po 237/09, LEX nr 573824: "1. Wartość rzeczywiście wypłaconego odszkodowania ma odpowiadać wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej. 2. Waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie". Waloryzacja może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania (jeśli odszkodowanie zostało wypłacone w terminie, a wystąpiły przyczyny waloryzacji odszkodowania), jak i okresu między datą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem. Natomiast z treści art. 132 ust. 2 u.g.n. wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się w terminie przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Skutki opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 § 1 kc. Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (vide: wyrok NSA z 7 maja 2002 r., I SA 2378/02, Lex nr 81740). Skarga złożona w sprawie niniejszej została sformułowana w taki sposób, że w ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, iż jej przedmiotem uczyniono bezczynność jedynie w sprawie obowiązku wypłacenia odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznanego za utracony grunt w procedurze scalenia i podziału nieruchomości. Przed merytoryczną oceną skargi stwierdzić należy, że został spełniony warunek formalny, jej dopuszczalności, albowiem skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy przysługujący mu w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie w dniu 22 maja 2012 r. wniósł zażalenie do SKO w B. Zażalenie to na skutek trudności z ustaleniem organu właściwego nie zostało rozpoznane. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może mieć znaczenia przy ocenie dopuszczalności skargi, albowiem nie można obciążać strony ujemnymi skutkami wynikającymi z działania organów. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że w ocenie skarżącego z uwagi na to, że Burmistrz S. nie uzgodnił z nim sposobu rozliczenia się z tytułu zapłaty odszkodowania za utracony grunt w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, zasadnym było domniemanie, że wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie określonym w art. 132 ust. 1a w zw. z art. 106 ust. 1 u.g.n. (14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna). Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała weszła w życie w dniu 29 czerwca 2010 r. a odszkodowanie na jego konto wpłynęło w dniu 18 marca 2011 r. Dlatego też jego zdaniem, należą mu się odsetki ustawowe. Zdaniem organu przepis art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, ponieważ dotyczy trybu wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania poprzez wydanie decyzji a w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowań. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie właściwej drogi dochodzenia odsetek – cywilna czy administracyjna, w sytuacji gdy źródłem obowiązku świadczenia pieniężnego jest norma prawa administracyjnego. Odnośnie tego zagadnienia na gruncie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego, skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest bowiem roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej (vide: postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 232/12, Lex nr 1115964, wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2012 r., Lex nr 758498, wyrok NSA z 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, Lex nr 198159). Według drugiego stanowiska przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie stwierdza, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Roszczenia z tytułu należnych odsetek oraz naprawienia szkody, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, są dochodzone niezależne od roszczenia głównego o odszkodowanie, wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., I SA/Wa 1841/05, lex nr 232921). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zgodnie z którym obowiązek zapłaty odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zachowuje administracyjny charakter co oznacza, że organ administracji publicznej posiada kompetencję do rozstrzygania w tym zakresie. Powyższe rozważania dotyczyły zapłaty odsetek od obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako, że sprawa niniejsza dotyczy bezczynności w zapłacie odsetek od obowiązku zapłaty odszkodowania przyznanego za utracony grunt w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, kolejną kwestią podlegającą wyjaśnieniu jest to czy do wypłaty odszkodowania miały zastosowanie zasady i tryb obowiązujące przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.g.n. za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ. Przepis ten wprowadza zasadę, że za działki gruntu przejęte podczas scalania i podziału pod drogi publiczne wypłaca się odszkodowanie. Nadto wprowadza zasadę, że wysokość odszkodowania powinna zostać w pierwszej kolejności uzgodniona między stronami, czyli między właścicielami i użytkownikami wieczystymi będącymi uczestnikami postępowania scaleniowego a organem wykonawczym właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa. W sprawie niniejszej, jak wynika z załącznika nr 6 do uchwały stanowiącego rejestr dopłat gotówkowych dokonano uzgodnień co do wysokości odszkodowania. Jednocześnie w § 2 ust. 8 uchwały zawarto zapis, że o sposobie rozliczenia się z zobowiązań, tj. z uzgodnionych co do wysokości odszkodowań, rozstrzygnie się w drodze indywidualnych uzgodnień. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że o sposobie rozliczenia odszkodowania rozstrzygnięto ze skarżącym w drodze indywidualnego uzgodnienia. W takich okolicznościach faktycznych stwierdzić należy, że rację ma skarżący, iż wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie określonym w art. 132 ust. 1a u.g.n., tj. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (odpowiednio w którym uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości weszła w życie). Z § 7 przedmiotowej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia czyli 29 czerwca 2010 r. A zatem odszkodowanie powinno być wypłacone w dniu 13 czerwca 2010 r. Wypłata odszkodowania w dniu 18 marca 2011 r. bezsprzecznie uzasadnia roszczenie o zapłatę odsetek za opóźnienie w jego wypłaceniu. Tym samym za niezasadne uznać należy stanowisko organu zgodnie z którym przepis art. 132 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowań. Dokonanie uzgodnień tylko w zakresie wysokości odszkodowania, bez dokonania uzgodnień co do sposobu jego wypłaty uzasadnia zastosowanie w tym zakresie regulacji ustawowej dotyczącej zasad i trybu wypłaty odszkodowań obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W konkluzji stwierdzić należy, że Burmistrz S. z uwagi na fakt niespełnienia świadczenia pieniężnego w terminie (wypłaty odszkodowania za utracony grunt w procedurze scalenia i podziału nieruchomości) zobowiązany był do wypłaty odsetek. Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od dnia, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania, do dnia, w którym wypłata ta rzeczywiście nastąpiła. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.) zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2011 r. w przedmiocie wypłacenia odsetek. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa można uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. W sprawie niniejszej od dnia wpłynięcia wniosku organ podejmował działania w sprawie. Brak merytorycznego załatwienia sprawy wynikał z błędnego przekonania organu o braku podstaw do wypłaty odsetek. Końcowo podać należy, że skoro podstawą do wypłaty odszkodowania był akt administracyjny (uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości) rozstrzygający władczo jednostkowe sprawy konkretnej grupy osób i ich praw do nieruchomości to rozstrzygnięcie kwestii odsetek od tego odszkodowania wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej, która powinna być wydana w ciągu miesiąca od daty zwrotu akt organowi (formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia kwestii odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyjęto w wyroku NSA z 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, Lex nr 198159 oraz w postanowieniu NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 232/12, Lex nr 1115964).