II SAB/Bk 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do rozpoznania wniosku J. B. z dnia 17.07.2012 r. 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. nie stwierdza stanu przewlekłości w sprawie 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu [...] lipca 2012 r. J. B. (dalej powoływany także jako: "skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem, złożonym w formie elektronicznej, o udzielenie informacji publicznej, poprzez: - przesłanie lub wskazanie miejsca publikacji uchwały Rady Miejskiej B., określającej na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, aktualny przebieg ulicy W.w B., - wskazanie, czy należąca do Gminy B. nieruchomość o nr ewidencyjnym [...] położona w obrębie [...] B. (sąsiadująca z działką o nr [...] w tym obrębie), jest zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne, skarżący zwrócił się z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej. W dniu 3 sierpnia 2012 r., skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B., w zakresie nie udzielenie mu, w wymaganym 14 dniowym terminie, informacji publicznej. Z ostrożności procesowej, w sytuacji udzielenia informacji publicznej przez organ w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący wniósł o potraktowanie skargi na bezczynność, jako skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. W uzasadnieniu wskazał, że mimo wystąpienia w dniu [...] lipca 2012 r. z wnioskiem o udzielenie informacji, do dnia złożenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a zatem od [...] lipca 2012 r. organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie, mając na uwadze praktykę organów, polegającą na załatwianiu wniosków o udostępnienie informacji publicznej dopiero po wniesieniu skargi do sądu, wniósł o potraktowanie środka zaskarżenia jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie organu jest obchodzeniem przepisów prawa, nakazujących organowi załatwienie sprawy w przewidzianym terminie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został potraktowany jako pilny i w dniu [...] lipca 2012 r. została sporządzona odpowiedź, która następnie została przesłana, na wskazany we wniosku adres skarżącego, listem zwykłym. Potwierdzeniem powyższego jest pieczęć Kancelarii Ogólnej na egzemplarzu a/a i wydruk raportu przesyłek wychodzących z urzędu w dniu [...] lipca 2012 r. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r., pełnomocnik organu podniósł zarzut niewyczerpania trybu odwoławczego, a w konsekwencji wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (tak: wyroki WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/2006, Lex 265495 i WSA w Białymstoku z 14 października 2008 r., II SAB/Bk 29/08, Lex 505258). Tym samym, wniosek pełnomocnika organu złożony na rozprawie, o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, należało uznać za nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Nie ulega wątpliwości, czego nie kwestionowały także strony postępowania sądowoadministracyjnego, że informacja o udostępnienie której wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należało, że Prezydent Miasta B., był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, czyli do dnia [...] lipca 2012 r. Z twierdzeń skarżącego wynika, iż w terminie tym nie otrzymał od organu żądanej informacji publicznej. Z kolei zdaniem organu, udostępnił on skarżącemu żądaną informację publiczną, przesyłając ją na adres skarżącego w dniu [...] lipca 2012 r. w formie listu zwykłego, za pośrednictwem operatora pocztowego. Rozstrzygając powyższy spór pomiędzy stronami postępowania, Sąd pragnie wskazać, że art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że co do zasady, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy organ, z uwagi na możliwości techniczne nie może udostępnić informacji w sposób określony we wniosku. W takim przypadku podmiot ten jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej przez niego formie oraz o formie lub sposobie, w jakich informacja może zostać niezwłocznie udostępniona. W przedmiotowej sprawie, skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w drodze elektronicznej, za pośrednictwem adresu poczty elektronicznej organu. Zaznaczył także, że prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej, jednak nie wskazał jednoznacznie, w jakiej formie ma nastąpić udzielenie mu żądanej informacji. W świetle powyższego przyjąć należało, że skoro żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej, to również za pośrednictwem tej poczty, powinna być udzielona skarżącemu odpowiedź, szczególnie, że nie było przeszkód natury technicznej do udzielenia takiej odpowiedzi przez organ. Jeżeli wolą organu było udzielenie skarżącemu informacji publicznej w innej formie, to stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powinien o tym skarżącego poinformować. Jak wynika z akt sprawy organ tego nie uczynił. Wskazać także należy, że jeżeli organ decyduje się na udzielenie informacji publicznej w tradycyjny sposób - w formie pisemnej, to powinien podjąć takie kroki, które umożliwią zweryfikowanie faktu, czy udzielona informacja do strony dotarła. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Instytucja pokwitowania została wprowadzona celem zapewnienia pewności obrotu korespondencji kierowanej przez organy do stron postępowania, a także możliwości wprowadzenia, uregulowanej prawem, fikcji doręczenia, w przypadku odmowy pokwitowania przesyłki przez adresata lub jej nieodebrania w zakreślonym terminie (tzw. awizo). Z powyższych regulacji wynika również, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania, iż adresowana do strony korespondencja została jej skutecznie doręczona lub też, że miała ona możliwość zapoznania się z nią. Dlatego też nie można zgodzić się z pełnomocnikiem organu, iż potwierdzeniem udzielenia informacji publicznej dla skarżącego jest pieczęć Kancelarii Ogólnej organu na egzemplarzu pisma złożonego do akt sprawy, jak również wydruk z raportu przesyłek wychodzących z organu. Powyższe dokumenty dowodzą jedynie, że organ sporządził odpowiedź na wniosek skarżącego i wysłał go na adres jego zamieszkania, nie mogą natomiast dowodzić, iż skarżącemu została udostępniona informacja publiczna. Uwzględniając stanowisko skarżącego, że nie otrzymał żadnego pisma od organu, należało przyjąć, że skarżący tej informacji nie otrzymał. Mając na względzie powyższe uznać należało, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r., albowiem nie istnieją żadne dowody potwierdzające, że w ustawowym terminie udostępnił skarżącemu, żądaną przez niego informację publiczną. Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Prezydenta Miasta Białegostoku do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, z uwagi, iż bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego wynikała jedynie z braku dokumentów potwierdzających udostępnienie skarżącemu informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o ewentualne stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ. Zdaniem Sądu, powyższe żądanie, nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwala się pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Zdaniem Sądu przewlekłość postępowania o wyżej scharakteryzowanych cechach w sprawie niniejszej nie miała miejsca, albowiem organ bez zbędnej zwłoki podjął niezbędne działania celem zgromadzenia informacji, o które prosił skarżący i następnie sporządził pismo - odpowiedź datowaną na dzień [...] lipca 2012 r. Brak dowodu doręczenia powyższego pisma skarżącemu, nie może oznaczać przewlekłości postępowania, skoro organ wszelkie czynności w sprawie wykonał w ciągu 7 dni. Jednocześnie skarżący, skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania wywiódł już 3 sierpnia 2012 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), a zatem 4 dni po upływie terminu, w którym organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Tym samym, Sąd nie stwierdził stanu przewlekłości w sprawie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu i udostępni skarżącemu informację publiczną w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.