II SA/Op 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie – Koźlu z dnia 21 czerwca 2012r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 21 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty rekompensaty pieniężnej za godziny ponadnormatywnych dyżurów domowych. Wniesienie skargi poprzedziło następujące postępowanie przed organami administracji publicznej: Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r., M. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu o wyliczenie i wypłacenie stosownej rekompensaty pieniężnej za wykonywane przez niego w ilościach ponadnormatywnych dyżury domowe, w czasie pozostawania w służbie, za okres od 1996 r. do 2011 r. w KPP w Kędzierzynie-Koźlu. Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie-Koźlu, działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, odmówił wypłacenia M. P. rekompensaty pieniężnej w zamian za 1905 godzin ponadnormatywnych dyżurów domowych pełnionych w latach 1996 -2011 w Komendzie Powiatowej Policji w Kędzierzynie-Koźlu. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 33 ustawy o Policji czas pełnienia obowiązków policjanta jest mierzony wymiarem obowiązków, a zadania winny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczającą normę policjantowi udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze, albo może mu być przyznana rekompensata, o której mowa w art. 13 ust. 4a. Przytaczając brzmienie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów wskazał, że brak jest przepisu, który regulowałby w jakikolwiek sposób pełnienie przez policjanta dyżurów domowych poza normatywną liczbę 48 godzin miesięcznie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci grafików służby pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca w okresie służby w latach 1996 - 2011 pełnił 1905 ponadnormatywnych godzin dyżurów domowych w zamian za które stronie udzielono czasu wolnego w tym samym wymiarze. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P.. Zarzucił, że organ wadliwie ustalił, że 1905 ponadnormatywnych godzin przepracował w okresie 1996 – 2011, w sytuacji gdy liczba ta odnosi się tylko do okresu 2008-2011. Organ do faktu tak ogromnej ilości ponadnormatywnych godzin służby przeszedł do porządku, nie odnosząc się w żaden sposób do takiej sytuacji. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu przyznał, że skarżący w okresie służby pełnił dyżury domowe w trakcie, których w uzasadnionych przypadkach wykonywał czynności służbowe, za które należał mu się ekwiwalent czasu wolnego w wymiarze ilości przepracowanych godzin. Zebrany w sprawie materiał dowody wskazuje, że skarżący został rozliczony z godzin nadliczbowych przepracowanych w czasie pełnienia dyżurów domowych z dniem odejścia na emeryturę, a powyższych ustaleń dokonano na podstawie arkusza elektronicznej ewidencji, z którego wynika, że skarżący w latach 2008 - 2011 pełnił 1905 godzin dyżurów ponadnormatywnych w czasie, których wykonywał czynności technika kryminalistyki. Dokumentacja czasu pracy skarżącego za lata 1996 – 2007 została wybrakowana. W dalszej części uzasadnienia organ, przytaczając brzmienie art. 33 ustawy o Policji oraz przepisy § 8, § 9 i § 10 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 r. w sprawie szczegółowego rozkładu czasu służby policjantów stwierdził, że rekompensatę pieniężną przyznaje się policjantowi wykonującemu służbę w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy za zadania wymienione w porozumieniu, o który mowa w art. 13 ust. 4 ustawy. Stwierdził następnie, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby kwestię przyznania rekompensaty pieniężnej w zamian za ponadnormatywnie pełnione dyżury domowe w liczbie przekraczającej 48 godzin w miesiącu i stąd też skoro skarżący został rozliczony z czasu pełnionych dyżurów, a stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno-prawny to zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że organy nie wyjaśniły przyczyn pełnienia przez niego niemal 2000 godzin dyżurów domowych, które wykraczały poza ustaloną przepisami normę oraz, że naruszyły zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe żądał uchylenia zaskarżonej decyzji i uwzględnienia jego żądania. W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stwierdzenia zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzje organu administracji publicznej polegające na odmowie wypłaty skarżącemu rekompensaty pieniężnej z tytułu pełnienia ponadnormatywnych dyżurów w okresie od 1996 roku do 2011 r. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiadają one przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy. Ustawodawca w art. 33 ust. 6 ustawy, udzielił ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych delegacji do określenia w drodze rozporządzenia, rozkładu czasu służby, uwzględniającej tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby, przypadków przedłużenia czasu służby ponad ustaloną normę, a także wprowadzenia dla policjantów zmianowego rozkładu czasu służby. Nadto rozporządzenie powinno określić sposób pełnienia przez policjantów dyżurów domowych, jak też warunki i tryb udzielania policjantom czasu wolnego od służby lub przyznawania rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, a ponadto grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta. Stosownie do udzielonej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471), zwanym dalej rozporządzeniem, w którym ustalił rozkład czasu służby funkcjonariuszy Policji i tryb udzielania czasu wolnego w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo oraz sposób pełnienia dyżurów domowych (§ 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przedłużenie czasu służby policjanta może nastąpić w szczególności ze względu na konieczność: 1) wykonywania rozpoczętych czynności dochodzeniowo - śledczych, operacyjno - rozpoznawczych oraz administracyjno - porządkowych, jeżeli nie mogą one zostać przerwane; 2) zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymywanie pełnienia służby w sposób ciągły; 3) realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki. Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego, jeżeli wymagają tego potrzeby służby. Za czas dyżuru domowego nie udziela się wolnego, chyba że policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. Za czas wykonywania czynności służbowych udziela się czasu wolnego. Przepis § 9 stosuje się odpowiednio. Przedmiotowe rozporządzenie określa m.in. rozkład czasu służby, tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby, a także przypadki przedłużenia czasu służby ponad ustaloną normę co nie oznacza, że tylko za wskazany w § 14 ust. 3 rozporządzenia łączny czas trwania wszystkich dyżurów możliwe jest udzielenie czasu wolnego policjantowi, który faktycznie w czasie dyżurów domowych wykonywał na zlecenie przełożonego czynności służbowe. Regulacja § 14 ust. 3 rozporządzenia stanowi określenie właściwego, maksymalnego czasu i ilości dyżurów w miesiącu, a tym samym zawiera zalecenie (nakaz) takiego zorganizowania dyżurów, aby funkcjonariusz mógł poza dyżurami realizować ciążące na nim obowiązki. Takie zatem określenie w treści przepisu ilości oraz liczby godzin dyżurów nie pozwala na przyjęcie, że dyżury pełnione przez funkcjonariusza w warunkach, o których stanowi § 14 ust. 4 rozporządzenia w wymiarze wyższym niż określone przepisem § 14 ust. 3 rozporządzenia nie mogą być zaliczone do ponadnormatywnego czasu służby, do którego ma zastosowanie § 9 rozporządzenia. Nie sposób zgodzić się w związku z tym ze stanowiskiem organów, że w państwie praworządnym funkcjonariusz, który poza służbą w wymiarze 40 godzin tygodniowo, pełni dodatkowe dyżury podczas, których wykonuje czynności służbowe pozbawiony może być prawa do czasu wolnego, bądź w przypadku zwolnienia ze służby do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niekwestionowanym w sprawie jest, że skarżący w okresie od 1996 r. do 2011 r. (do dnia zwolnienia ze służby) pełnił dyżury domowe w ramach, których zachodziła konieczność wykonywania czynności służbowych. Z treści zapadłych w sprawie decyzji wynika także, iż wyliczenia ilości godzin dyżurów domowych dokonano jedynie za lata 2008 - 2011 i ustalono je na liczbę 1905 godzin, przy czym żaden z organów nie wskazał, czy ta ilość godzin dyżurów domowych dotyczy tylko godzin, w których skarżący podejmował czynności służbowe, czy też nie. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona, a organ zobowiązany był na podstawie posiadanej dokumentacji szczegółowo wykazać, w jakich dniach skarżący pełnił dyżury w ramach, których zachodziła konieczność wykonywania czynności służbowych, jaka to była ilość godzin w poszczególnych dniach i miesiącach, a także ile czasu wolnego udzielono skarżącemu w zamian za przepracowane na dyżurach godziny. Wskazanie przez organy, że skarżący w okresie objętym żądaniem przepracował 1905 godzin, bez szczegółowych zestawień i wyliczeń w tym zakresie i ogólnikowe stwierdzenie, że w zamian udzielono mu czasu wolnego w wymiarze ilości przepracowanych godzin, bez stosownych wyliczeń uniemożliwia nie tylko skarżącemu, ale także Sądowi dokonanie kontroli tego stwierdzenia organów obu instancji, a tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wymykają się spod kontroli Sądu. Organy obu instancji nie wyjaśniły także czy w wyliczonej liczbie 1905 przepracowanych ponadnormatywnie godzin, ujęte zostało tylko po 48 godzin dyżurów miesięcznie, stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia, czy też wyliczona liczba godzin wynika z wszystkich w rzeczywistości przepracowanych przez skarżącego godzin w czasie dyżurów. Twierdzenie organu, że brak jest przepisu regulującego rekompensowanie w jakiejkolwiek postaci dyżurów pełnionych poza normatywną ilość godzin w miesiącu nasuwa podejrzenie, że ustalona przez organ liczba przepracowanych godzin przez skarżącego w okresie obejmującym lata 2008 do 2011 nie uwzględnia faktycznie przepracowanych przez skarżącego godzin. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali rzeczywistą liczbę godzin przepracowanych przez skarżącego w całym okresie objętym żądaniem (1996-2011), a nie tylko w okresie za który posiada ewidencję czasu pracy. Jako dowód zaś organ jest zobowiązany dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne prawem (art. 75 K.p.a.). W szczególności dowodem mogą być dokumenty z czynności wykonywanych przez skarżącego w czasie dyżurów, dokumenty, zeznania świadków. Nadto organ wyjaśni, czy w okresie objętym żądaniem zawarte zostało porozumienie między organem wykonawczym powiatu lub gminy, a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji i czy stosownie do art. 13 ust. 4a rada powiatu lub rada gminy przekazała, na warunkach określonych w tym ewentualnym porozumieniu środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub gminy, dla Policji z przeznaczeniem na rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zwrócą uwagę na brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 i rozważą oraz ocenią czy skarżący w istocie otrzymał w pełni należny mu czas wolny od służby za przepracowany ponadnormatywny czas służby. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od 8 marca 2010 r., nie wyklucza bowiem możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za wskazany okres. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawy winny stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, co jednak na gruncie omawianej nowelizacji nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r. I OSK 1080/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. jednoznacznie wynika, że organy administracyjne są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego prowadzonego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy bowiem tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż cały ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, który wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Opolski Wojewódzki Komendant Policji oraz Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie-Koźlu mieli zatem obowiązek ustalenia stanu faktycznego, który wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., a zatem powinni podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczyć należy, iż wszystkie ustalenia dokonane przez organy I i II instancji przy rozpoznawaniu sprawy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji, popartym zgromadzonym w tym zakresie materiałem dowodowym. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. W doktrynie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Podnieść należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913 i wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87). Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., zobligowany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także przyczyny, dla których nie przeprowadził wnioskowanych dowodów. Takich elementów nie zawierają uzasadnienia sporządzone w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja oraz decyzja z 21 czerwca 2012 r. nie mieszczą się w standardach procedury administracyjnej. Brak dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech - w znacznej mierze - nie zawierają uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu, wykazane naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji, mogły mieć także istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie wymagają w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 337). Stwierdzone uchybienia oraz ich ciężar nie pozwalają na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu. Uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszych czynności organu wynikają z powyższych rozważań.