II SA/Gl 615/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę przyłącza wodociągowego, stacji transformatorowej i linii napowietrznej 15 kV do projektowanej oczyszczalni ścieków na terenie S., na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5. W aktach sprawy brak dowodów doręczenia decyzji stronom postępowania. Na str. 2 decyzji, obok słów "decyzję odebrałem dnia", znajduje się natomiast, opatrzony datą [...] r. nieczytelny podpis. Pismem z dnia 30 listopada 2008 r., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 grudnia 2008 r., obecnie skarżąca "A" w S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciła, że część terenu przewidziana pod inwestycję jest własnością skarżącej Spółki. Spółka od 17 maja 1998 r. była pozbawiona organów i nie była należycie reprezentowana. Starosta wiedział o tej okoliczności, ale pomimo tego przeprowadził postępowanie. Możliwość działania Spółka odzyskała z dniem 16 listopada 2008 r. Pozbawienie strony postępowania bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia. Podniesienie przez Spółkę zarzutu z art. 150 § 2 k.p.a. stało się przyczyną szeregu perturbacji procesowych, skutkujących wydaniem kilku rozstrzygnięć związanych z kwestią właściwości organu uprawnionego do orzekania w sprawie. W pierwszej kolejności Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. przekazał sprawę do rozpoznania Starości [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia 8 czerwca 2009 r. a postępowanie I instancji umorzone. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę a następnie decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję ostateczną Starosty [...] o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr 2 oraz odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w pozostałej części. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. W konsekwencji doszło do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] r., którym wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i wyznaczono jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania Prezydenta Miasta D. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. stwierdził wydanie decyzji Starosty [...]z dnia [...]r. z naruszeniem prawa i wskazał, że nie może dojść do uchylenia tej decyzji, albowiem od jej ogłoszenia i doręczenia upłynęło ponad pięć lat. W podstawie prawnej podano przepis art. 146 § 1 i 2 i art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez zawiadomienia stron i nie została wszystkim stronom doręczona. Spółka jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Od dnia doręczenia decyzji minęło pięć lat, zatem nie może zostać ona uchylona. Organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalił, że decyzja została doręczona i kiedy oraz komu to doręczenie nastąpiło. Odwołanie od decyzji wniesione przez Spółkę, ze względu na swoją treść, stało się powodem kolejnych komplikacji procesowych. W odwołaniu tym Spółka podała bowiem, że oprócz odwołania, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. oraz nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. W odniesieniu do tego ostatniego aktu zarzucono, że inwestor nie mógł dysponować zgodą właściciela działki, skoro Spółka była pozbawiona organów i możliwości działania. W konsekwencji Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nadto Wojewoda zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie, czy złożone pismo stanowi odwołanie, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, albowiem nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie obu tych postępowań w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta D. W odpowiedzi Spółka podała w piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r., że "wszystkie pisma budzące wątpliwości organu odwoławczego mają charakter odwołań", co nie wyklucza wskazania w odwołaniu przesłanek nieważności decyzji. Jednocześnie Spółka odniosła się do faktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że organ w istocie wszczął to postępowanie z urzędu, mimo że powołał się na stanowisko Spółki. Doprowadzono w ten sposób do sytuacji, w której w stosunku do jednej decyzji prowadzone są dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne, co nie jest dopuszczalne. W reakcji na takie stanowisko strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Jak wynika z materiału sprawy, w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Spółkę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w dniu [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzające wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Na skutek wniesionej przez Spółkę skargi na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 289/11, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r. i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją ostateczną skarżąca Spółka nie brała w nim udziału, przez co spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należytą reprezentację Spółka uzyskała z dniem [...] r., zatem wniosek o wznowienie postępowania doręczony organowi [...] r. został zgłoszony w terminie. Organ odwoławczy nie podjął jednak próby zweryfikowania, w oparciu choćby o dokumenty znajdujące się w posiadaniu inwestora, czy uzyskał on egzemplarz decyzji w dniu [...] r. W tej sytuacji wniosek, że data ta jest datą doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania, był w ocenie Sądu arbitralny i pozbawiony rzeczowych podstaw. Okoliczność ta winna zostać zweryfikowana w taki sposób, aby możliwe było wykazanie, która ze stron postępowania w dniu [...] r. decyzję o pozwoleniu na budowę odebrała. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien zadbać o zgromadzenie takiego materiału dowodowego, który pozwoli obronić tezę, że doszło do wydania decyzji stronie postępowania. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu powołał się na utrwalony pogląd, że pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. W aktach sprawy brak jest zwrotnych pocztowych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania decyzji z dnia [...] r. Z dokumentacji sprawy można jednak wywieść, iż decyzję tę otrzymał inwestor, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz strony postępowania wg wykazu z ewidencji gruntów. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że decyzja została doręczona inwestorowi w dniu [...] r. Nie udało się natomiast ustalić, kiedy została doręczona pozostałym stronom postępowania. W tej sytuacji w ocenie organu bieg terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. trzeba liczyć od daty doręczenia decyzji inwestorowi tj. od dnia [...] r., co prowadzi do wniosku, że pięcioletni termin przedawnienia upłynął w dniu [...] r. Upływ tego terminu uniemożliwia więc uchylenie decyzji Starosty [...]. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że brak doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę organowi nadzoru budowlanego skutkował nie wydaniem przez ten organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji uznać należy, że inwestycja nie została zakończona. Z ustaleń organu odwoławczego wynika ponadto, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie dopełnił obowiązku jej doręczenia stronom postępowania. W ocenie skarżącej brak ustalenia daty ostatniego doręczenia decyzji stronie postępowania powoduje, że nieuprawnione było zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. Skarżąca poddała też pod wątpliwość, czy decyzja o pozwoleniu na budowę w ogóle weszła do obrotu prawnego zważywszy, że w aktach sprawy istnieje dowód jej doręczenia jedynie wnioskodawcy tj. Zarządowi Miasta i Gminy S., a nie faktycznemu inwestorowi – Gminie S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzuty skierowania decyzji o pozwoleniu na budowę do organu osoby prawnej, nie zaś do samej tej osoby, organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia ta zostanie rozważona w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest w toku. W piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. uczestnik postępowania – Gmina S. – poparła stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazała, że inwestycja została ukończona, o czym zawiadomiono organ nadzoru budowlanego we właściwym trybie w roku 2005. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2012 r. skarżąca odnosząc się do twierdzeń uczestnika postępowania podtrzymała swoje stanowisko odnośnie braku tożsamości pomiędzy podmiotem, który był inwestorem, a podmiotem, który otrzymał decyzje o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania , iż odpowiada ona prawu. Zaskarżona decyzja wydana została po wyroku tut. Sądu uchylającym poprzednio wydaną w sprawie decyzję. Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak już wcześniej wspomniano zasadniczym motywem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku tut. Sądu z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 289/11, było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy okoliczności pozwalającej na ustalenie daty ostatniego doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W ocenie obecnie rozpoznającego skargę składu orzekającego, okoliczność ta w ponownym postępowaniu została przez organ odwoławczy wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Wskazać bowiem należy, że do akt sprawy dołączona została kopia spornej decyzji z prezentatą, z której wynika, iż wpłynęła ona do Urzędu Miasta i Gminy S. w dniu [...] r. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez stronę skarżącą. Brak natomiast ustalenia daty doręczenia tej decyzji pozostałym stronom postępowania nie stanowi w ocenie Sądu podstawy do twierdzenia, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie rozpoczął swojego biegu względnie, że rozpoczął bieg w innej dacie. Doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania spowodowało, że weszła ona do obiegu prawnego i wywołała określone w niej skutki prawne. Podzielić należy stanowisko, że bieg pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji. Oczywistym przy tym jest, że chodzi o ostatnie doręczenie, jakie jest możliwe do ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponieważ z akt sprawy wynika, że nie było możliwe, pomimo podjęcia w tym zakresie odpowiednich działań, ustalenie dat doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania, to zasadnie organ przyjął za taką datę, datę doręczenia decyzji tej stronie, w stosunku do której możliwe było jej ustalenie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje natomiast kwestia etapu realizacji inwestycji. Podnoszone w tym zakresie sprzeczne twierdzenia skarżącej i uczestnika postępowania nie wymagają zatem dalszego wyjaśnienia. Bez znaczenia dla ustalenia upływu terminu przedawnienia pozostaje również okoliczność oznaczenia inwestora w decyzji. O ile zarzuty skarżącej w tej kwestii okazałyby się zasadne, o tyle będzie to miało wpływ na wynik prowadzonego przed organem odwoławczym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta kwestia wykracza jednak poza granice kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Przyjmując zatem za prawidłowe ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, przypomnieć też przyjdzie, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, dla których decyzji nie można uchylić (art. 151 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takiej treści jest tożsame z przyznaniem, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. i otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych stronie, która poniosła z tego powodu szkodę. W niniejszej sprawie, jak wyżej wykazano, upłynął termin pięciu lat od doręczenia decyzji, a zatem za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie ograniczające się do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które do takiego naruszenia doprowadziły i przyczyn, z powodu których nie było możliwe uchylenie tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.