II SA/Lu 855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. G.kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gmina L. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. H. i B. małżonkowie G. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gmina L. w części dotyczącej scalenia działek oznaczonych aktualnie numerami 702 i 703. Według skarżących, przy scaleniu została naruszona granica między tymi działkami. Przed scaleniem granica była w linii prostej, zaś po scaleniu granica przebiega linią łamaną w trzech miejscach i na żadnym odcinku nie jest zgodna z wcześniejszą granicą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, odwołując się do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stwierdził, że nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja został wydana z rażącym naruszeniem ostatnio wymienionego przepisu, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Organ stwierdził, że wbrew podnoszonym twierdzeniom H. G. wyraził zgodę na objęcie scaleniem jego zabudowanych nieruchomości i dokonanie rozliczenia wartości zabudowań na nich posadowionych. W aktach postępowania scaleniowego brak jest jakiegokolwiek sprzeciwu H. G. co do przeprowadzenia scalenia obejmującego jego zabudowane działki. Nadto organ zauważył, że H. G. brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu scaleniowym, czego potwierdzeniem jest jego wybór do komisji utworzonej do rozpatrywania zastrzeżeń, wniesienie przez H. G. zastrzeżeń w odniesieniu do scalenia niezabudowanej działki nr 275 oraz oświadczenie, że pozostałe działki przyjmuje on bez zastrzeżeń, a także osobiście podpisany przez H. G. zapis operatu technicznego dotyczący należnego mu ekwiwalentu. Ponadto akta postępowania scaleniowego zawierają podpisy H. G. widniejące na sporządzonych w toku postępowania scaleniowego dokumentach takich jak lista obecności uczestników scalenia na ogólnym zebraniu z ogłoszenia zasad szacunku gruntów, protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. odbytego w dniu 6 września 1989 r., powiadomienie w sprawie okazania projektu scalenia wsi B.y z dnia 5 września 1989 r. Dowodzi to również aktywności H. G. w procesie scaleniowym. Powyższe, zdaniem Kolegium, świadczy o tym, że H. G. brał czynny udział w postępowaniu scaleniowym oraz wyraził zgodę na objęcie scaleniem wszystkich stanowiących jego własność nieruchomości i dokonanie stosownego rozliczenia wartości zabudowań w innej niż gotówkowa formie, a mianowicie w formie przyznania innych gruntów, co wynika z operatu technicznego scalenia nieruchomości. Zgłoszone w postępowaniu scaleniowym i rozpatrzone kwestionowaną decyzją zastrzeżenia dotyczą jedynie niezabudowanej działki nr 275 i to wyłącznie w zakresie jej szerokości, nie zaś objęcia jej scaleniem w ogóle. H. i B. małżonkowie G. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest wadliwa, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela. Skarżący nigdy takiego wniosku nie składali, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powołuje się na taki wniosek, który musi być złożony na piśmie i pochodzić od właścicieli nieruchomości. Skarżący H. G. takiego wniosku nie złożył, a nadto jego wniosek, jako pochodzący jedynie od współwłaściciela gospodarstwa rolnego, nie byłby ważny. Skarżący podnieśli, że fakt udziału H. G. w postępowaniu scaleniowym nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku o objęcie scaleniem działek zabudowanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze . decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 10 października 1989 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie scaleniowe we wsi B. zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Cel scalenia organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że we wsi B. istnieje uciążliwa szachownica gruntów, a także zakończone zostały prace melioracyjne we wsi. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie scalenia o wymienionych założeniach nie wymagało wniosku właściciela przedmiotowego gruntu, gdyż podstawowym celem postępowania nie było scalenie jedynie gruntów zabudowanych. Zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania do obszaru scalenia włącza się wszystkie grunty wsi B. Włączenie do scalenia przedmiotowych działek o numerach 3150 i 3156 dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych, o czym mowa jest we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto w decyzji z dnia 10 października 1989 r. Naczelnik Gminy L. nie uwzględnił zastrzeżenia H. G. zgłoszonego w stosunku do działki nr 275. Z akt sprawy nie wynika, by strona kwestionowała scalenie działek o aktualnych numerach 702 i 703. Kolegium podkreśliło, że skoro postępowanie scaleniowe zostało wszczęte w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie wymagało wniosku właścicieli gruntów zabudowanych, ponieważ scaleniu nie podlegały wyłącznie tego rodzaju grunty. Obszar scalenia obejmował grunty 508 gospodarstw rolnych, grunty PFZ i grunty RSP. Scalenie dotyczyło gruntów wsi B. i nie naruszało art. 2 ust. 3 ustawy, ponieważ nie ograniczało się do gruntów zabudowanych, stanowiących własność H. i B. małżonków G.. Celem scalenia była poprawa struktury obszarowej gruntów 508 uczestników scalenia. Nie jest przy tym możliwe, by przy tak wielkim zakresie scalenia nie doszło do regulacji przebiegu granic. Istotne zmiany w gospodarstwach wynikające ze scalenia wymienione zostały w części III rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej. Kolegium podtrzymało zawarte w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji argumenty odwołujące się do aktywnego udziału skarżącego H. G. w procesie scalenia i braku z jego strony zastrzeżeń co do przebiegu granic gruntów zabudowanych. H. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów wsi B., gmina L. Skarżący, zarzucając naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a., wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ skupił się wyłącznie na zagadnieniu spełnienia celu przedmiotowego scalenia, jakim była poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych. Pominięto natomiast całkowicie zarzut skarżącego, że przeprowadzenie scalenia wymagało w sposób bezwzględny wniosku uprawnionych właścicieli nieruchomości zabudowanych. Takiego wniosku nie zastąpi fakt uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu scaleniowym. Postępowanie to jest bowiem pisemne i sformalizowane, a przy tym przepisy ustawy nie wprowadzają możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli scaleniu miałyby podlegać także nieruchomości niezabudowane. Przeciwnie, prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli scaleniem miałyby być objęte grunty zabudowane, to w celu jego przeprowadzenia konieczny jest wniosek właścicieli tych gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10, oddalił skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [..]. Podzielając stanowisko organu Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, a zatem w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że włączenie do scalenia działek o ówczesnych numerach 3150 i 3156 dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych, które nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten miałby zastosowanie, gdyby w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych skarżący utracił własność działek siedliskowych. W konsekwencji Sąd uznał brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto, że jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w dniu 10 października 1989 r., kiedy była wydawana przez Naczelnika Gminy L. decyzja w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przewidywał, iż postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Art. 2 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji scaleniowej, jak i obecnie, stanowi zaś, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Tak więc przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarczał jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądzało jeszcze, czy scaleniem objęte mają być grunty zabudowane. Wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, iż nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania skargi, bowiem treść żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. w przedmiocie scalenia gruntów wsi B. z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia nie tylko tego, czy przy scaleniu doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ale też wymaga ustaleń, czy decyzja zawierająca tego typu uchybienie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tego ostatniego aspektu – skutków społecznych, gospodarczych, jakie wywołała kwestionowana decyzja – Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał, gdyż uznał, że do naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie doszło. Dlatego też oceny w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wyrazić, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli skutków tych nie będzie w stanie ocenić na podstawie akt sprawy również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powinien dać temu wyraz w orzeczeniu wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 10 października 1989 r. w zakresie działek nr 702 i 703 nie brali udziału właściciele działki nr 702. W konsekwencji nie byli też uczestnikami postępowania sądowego, gdyż nie zgłosili takiego wniosku (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 20 maja 2010 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie wymienione decyzje podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Powyższymi decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 10 października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gmina L. Należy zatem podnieść, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Trzeba podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W rozpoznawanej sprawie podstawę skarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gmina L. nie narusza przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), w szczególności zaś przepisów art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 2 tej ustawy. Art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w dacie wydania kwestionowanej decyzji przewidywał, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Przy tym w art. 2 ust. 3 ustawy przewidziane zostało dodatkowe zastrzeżenie, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 837/11) i którą to wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę ponownie jest związany na mocy art. 190 k.p.a., wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarcza jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądza jeszcze czy scaleniem mogą być objęte grunty zabudowane. Do tego niezbędny jest wniosek właściciela gruntu zabudowanego, przy spełnieniu nadto pozostałych warunków określonych w art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wniosek taki, podobnie jak zgoda właściciela gruntu pod zabudowaniami przewidziana w przepisie art. 1 ust. 3 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), nie może być domniemany, ale musi być złożony w sposób wyraźny, pisemnie lub ustnie, przy czym w ostatnim przypadku winien być zaprotokołowany (tak przywołane przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroki tego Sądu z dnia 6 kwietnia 1995 r., II S.A. 2424/93, LEX nr 23863 oraz z dnia z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1430/06, LEX nr 424535). Jak podkreślono przy tym w uzasadnieniu ostatnio przywołanego wyroku, grunty zabudowane, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oznaczają nie tylko grunty pod zabudowaniami, to jest grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Bezsporny brak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewidzianego w art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wniosku H. G. nie pozwala więc na przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia 10 października 1989 r. nr [...], obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany, pozostaje w zgodzie z powołanym przepisem prawa. Przeciwnie, doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia wymienionego przepisu, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Oparte na przeciwnym założeniu decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego. Wskazać również należy, że błędnie uznając zgodność decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto w poddanym sądowej kontroli postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że nawet w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą bowiem uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (tak Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Natomiast, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Lubartów z dnia 10 października 1989 r. w zakresie działek nr 702 i 703 nie brali udziału właściciele działki nr 702. W konsekwencji stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia 30 maja 2010 r. podlegały uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie z udziałem osób będących jego stronami w myśl art. 28 k.p.a. oraz kierując się wyżej przedstawionymi wskazaniami i oceną prawną, a po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy rozstrzygnie w przedmiocie zgłoszonego przez H. G. wniosku o stwierdzenie nieważności. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu II wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).