II SA/Sz 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012r. sprawy ze skarg A. M. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargi Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...]budynku, położonego przy [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. i I.M. oraz M.S. Państwo M. w odwołaniu podali, że są właścicielami mieszkania przy [...] a budynek w którym mieszkają był zaprojektowany i zrealizowany z założeniem wykorzystania energii elektrycznej do podłogowego ogrzewania mieszkań. Nie przewidziano natomiast rozwiązań da indywidualnego ogrzewania mieszkań z wykorzystaniem gazu ziemnego. Nie przewidziano w całym budynku ani jednego przewodu kominowego dla odprowadzania spalin gazowych. Budynek wyposażony jest wyłącznie w przewody wentylacyjne, nie nadające się, z uwagi na zbyt małe przekroje, do odprowadzania spalin, a zwłaszcza spalin z pieców gazowych. Odwołujący się podali, że szycht wentylacyjny w budynku wykonany został niestarannie. Ponadto, wyziewy gastronomiczne jednego z lokali użytkowych przy [...] przedostawały się na klatkę schodową i do ich mieszkania. Z uwagi na to, że większość mieszkań jest wynajmowana przypadkowym wczasowiczom, obawiają się oni o możliwość wypadku, w wyniku nieumiejętności obsługi urządzeń gazowych. M.S. w swoim odwołaniu podała, że istniejące kanały wentylacyjne nie nadają się do wprowadzania wewnętrznej instalacji gazowej. Ponadto, ciągi wentylacyjne źle działają, są niedrożne i powodują przenikanie nieprzyjemnych zapachów. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań A. i I.M. oraz M.S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane za obszar oddziaływania obiektu uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda powołał się na art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Mając na uwadze powołane przepisy Wojewoda stwierdził, że stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w odrębnej nieruchomości lokalowej z wykorzystaniem części wspólnej budynku wielolokalowego są tylko inwestor oraz reprezentowana przez zarząd wspólnota mieszkaniowa. Stroną postępowania, poza wspólnotą mieszkaniową, może być dodatkowo właściciel innego lokalu tylko wtedy, kiedy inwestor naruszałby substancję takiego lokalu, tzn. wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzenia w nim robót budowlanych, np. wykonaniem otworów w stropach, ścianach, przeprowadzenie instalacji. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem inwestycja polega na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej i podłączenie się do pionu gazowego. Wojewoda uznał, że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, niesłusznie uznając za takie strony wszystkich właścicieli lokali w budynku. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.M. i M.S. A.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, poprzez błędne uznanie, iż nie jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę właścicielom lokali sąsiednich położonych w budynku w którym posiada lokal mieszkalny. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania, ponieważ zamierzona inwestycja narusza bezpieczeństwo lokali sąsiednich. Wskazał, że przewody wentylacyjne wykorzystane nieprawidłowo do odprowadzenia spalin znajdują się w prefabrykowanym elemencie budowlanym, przebiegającym przez wszystkie kondygnacje budynku i każdy lokal, od parteru aż pod dach. Oznacza to, że wszelkie nieszczelności przewodów wentylacyjnych będą powodowały przedostawanie się spalin lub gazu bezpośrednio do lokali mieszkalnych. Skarżący zarzucił organowi II instancji tendencyjną interpretację art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o własności lokali. Podkreślił, że w budynku nie przewidziano, na etapie projektu jak i realizacji, ani jednego przewodu kominowego dla odprowadzania spalin gazowych. Budynek wyposażony jest wyłącznie w przewody wentylacyjne, nie nadające się do odprowadzania spalin, ponieważ nie spełniają wymagań zawartych w ustawie Prawo budowlane oraz w dyrektywie Unii Europejskiej 89/106/EWG Wyroby budowlane. Szczegółowe wymagania dla kominów określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też na normę PN-EN 1443:2005 Kominy. W ocenie skarżącego, pion gazowy, do którego podłączona ma być wewnętrzna instalacja gazowa, został wykonany z pominięciem wymaganych procedur prawnych, najprawdopodobniej bez pozwolenia na budowę a ponadto przebiega w części wspólnej, tj. na klatce schodowej. Podał, że uchwała Wspólnoty [...] o przystąpieniu do gazyfikacji budynku nie została mu w ogóle dostarczona, a więc nie miał szansy na jej zaskarżenie. M.S. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o uznanie jej za stronę postępowania oraz przekazanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę instalacji gazowych ponownie do organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła tożsame zarzuty przeciwko decyzji jak A.M. Pismem z dnia [...] r. M.S. dołączyła do skargi kopię sprawozdania finansowego Wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] za okres od [...] do [...] r., sprzeciw skarżącej z dnia [...] r. w sprawie założenia instalacji gazowej skierowany do zarządcy [...] Spółka. Pismem z dnia [...] r. skarżąca załączyła do skargi skierowane do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego pismo z dnia [...] r., odpowiedź wskazanego organu na to pismo, kopię wywieszki wspólnoty na klatkach schodowych dot. instalacji gazowych oraz oświadczenie skarżącej o wykonaniu przez T.L. instalacji gazowej, mimo toczącego się postępowania sądowego. Skarżąca zarzuty skargi podtrzymała pismami z dnia [...] r. Uczestnik postępowania L.T., pismem z dnia [...] r., wniósł o oddalenie skargi A.M. i M.S. Podniósł, że uzyskane przez niego pozwolenie na budowę instalacji gazowej nie narusza w żaden sposób prawa własności skarżących, gdyż nie narusza substancji ich lokali i nie wymaga przeprowadzenia w nich robót budowlanych. Ponadto zauważył, że skarżący nie kwestionowali uchwały właścicieli lokali nieruchomości [...] z dnia [...] r. o przyłączeniu i rozprowadzeniu instalacji gazowych po klatkach schodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. W dniu [...] r. Sąd zarządził o połączeniu sprawy ze skargi M.S. o sygn. akt II SA/Sz 561/12 i sprawy ze skargi A.M. o sygn. akt II SA/Sz 560/12, do łącznego rozpoznania i rozstrzygania. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący i L.T. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, zaś uczestniczka postępowania I.M. zwróciła uwagę, że w jej ocenie brak jest zachowania przez organ symetrii pomiędzy prawami poszczególnych członków wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja o charakterze procesowym. Prawną podstawą jej podjęcia jest art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w danej sprawie. O tym według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2011 r., s. 336 i nast.). Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście istnieją sytuacje w których poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Może to jednak nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takich okoliczności skarżący nie wykazali. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o projekt budowlany instalacji gazowej z [...] r., że roboty budowlane ograniczą się jedynie do lokalu inwestora T.L. oraz do instalacji gazowej znajdującej się w części wspólnej budynku, tj. w klatce schodowej. Odprowadzenie spalin zaprojektowano przynależnym do lokalu inwestora kanałem wentylacyjnym, w który ma zostać zamontowany wkład kwasoodporny ([...] m powyżej wylotu kanału wentylacyjnego) - strona [...] Dokumentacji technicznej oraz Rysunek nr [...] przedstawiający rzut mieszkania. Z projektu budowlanego nie wynika, aby skutki zrealizowania przedsięwzięcia miały w jakikolwiek sposób ingerować lub wpływać na prawa skarżących związane z posiadaniem własnych lokali mieszkalnych. Roboty budowlane nie będą obejmowały prac dotyczących mieszkań skarżących, a odprowadzenie spalin nie będzie odbywało się z wykorzystaniem kominów wentylacyjnych ich mieszkań. Co do zasady zaś, kominy należą do części wspólnych budynku, a to oznacza, że interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na roboty budowlane obejmujące te elementy budynku ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarżących odwołujących się do mogącej potencjalnie wystąpić awarii urządzeń lub instalacji gazowej, możliwości i poprawności jej wykonania, należy zauważyć, że powoływanie się na hipotetyczne zdarzenia nie tworzy podstawy do uznania istnienia po stronie skarżących legitymacji do posiadania przymiotu strony w niniejszej sprawie. Zauważyć również należy, że dokumentacja techniczna dotycząca projektu budowlanego instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego przy [...], została sporządzona przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami w zakresie projektowania instalacji gazowych. Rolą organów architektoniczno-budowlanych na etapie badania prawidłowości projektu budowlanego jest m.in. sprawdzenie, czy został on wykonany przez osoby uprawnione. Z akt sprawy wynika, że Starosta nie powziął wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Celowym jest podkreślenie, że skoro przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej określa rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie zaś zagadnienia materialnoprawne, które stały się przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tego względu poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia technicznej dopuszczalności zrealizowania instalacji gazowej w danym budynku, w sposób określony w projekcie budowlanym. Wojewoda wydając zaskarżone orzeczenie i uznając brak legitymacji skarżących do złożenia odwołania od decyzji Starosty, doszedł do prawidłowego wniosku. To natomiast obligowało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, co skutkować musiało oddaleniem skarg, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t, Dz. U. z 2012 r. poz. 270).