IV SA/Wa 1188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. - zaskarżoną skargą przez Gminę L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2012 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęta została na własność Państwa część gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości L., składającego się z działek ew. nr. [...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego ówcześnie własność W. P. Stan sprawy przedstawia się następująco: Spadkobiercy byłego właściciela, tj. A. P., Z. P. i K. P. wystąpili do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęta została na własność Państwa część gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości L., składającego się z działek ew. nr. [...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z [...] lutego 2012 r. stwierdził nieważność ww decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina L. (obecny właściciel części spornych nieruchomości) i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Treść art. 31 tej ustawy określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa. Z kolei art. 28 zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie o przejęcie danej nieruchomości było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Rozpoznając niniejsza sprawę organ wskazał, że wśród zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie odnaleziono wniosku W. P. o przejęcie jego gospodarstwa na własność Państwa. Z samej zaś decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie wynika, iż została ona wydana na wniosek byłego właściciela gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez W.P. Na tę okoliczność przesłuchana została A. P., która stwierdziła (protokół przesłuchania z 28 października 2005 r.), że W. P. nie składał wniosku o przejęcie jego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Z tych względów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęta została na własność Państwa część gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości L., składającego się z działek ew. nr. [...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha stanowiącego byłą własność W. P., wydana została z rażącym naruszeniem ww przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odnosząc się do zarzutu Gminy L., że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy L. wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ wskazał, że sporna nieruchomość stanowi obecnie w części własność Gminy L., a w części znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do tych nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji z 1977 r. Późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być oceniane, jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Również kwestia zmiany przeznaczenia ww gruntów w aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być powodem stwierdzenia, że decyzja z 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie miała ona wpływu na te zmiany. Gmina L. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2012 r., zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił w sposób precyzyjny stanu faktycznego i wybiórczo potraktował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W ocenie skarżącej skoro została wydana decyzja administracyjna, to musiały istnieć ku temu podstawy prawne. Nie można uznać, że brak w aktach sprawy wniosku właściciela o przejęcie nieruchomości jest równoznaczny z faktem, że nie został on w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie - należy uznać, że skoro została w sprawie wydana decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne było złożenie wniosku, to właśnie taki wniosek został złożony. Nie można zatem przyjąć, że decyzja z 1977 r. została wydana wbrew woli ówczesnego właściciela. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. została doręczona stronom, które nie złożyły odwołania ani żadnych zastrzeżeń. Poza twierdzeniami spadkobierców byłego właściciela, brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że decyzja z 1977 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił, że doszło w sposób oczywisty do naruszenia prawa materialnego, a jedynie stwierdził brak w aktach sprawy wniosku byłego właściciela, co nie może być jednoznaczne z uznaniem, że wniosek taki nie był złożony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 rM poz. 270) - dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r. odpowiada prawu. Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., wydanej w trybie zwyczajnym, korzystającej z przymiotu ostateczności. Należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z [...] października 1977 r. - weryfikowana w postępowaniu nieważności owym - wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma, zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W ocenie Sądu należy zgodzić się z ustaleniem organu, że gospodarstwo będące przedmiotem decyzji z 1977 r. zostało przejęte przez Skarb Państwa bez wniosku jego ówczesnego właściciela W. P. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właściciela nieruchomości W. P. Wskazać przy tym trzeba, że w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wymieniono art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a powołano się jedynie na przepis kompetencyjny, tj. art. 31 tej ustawy. Dalej wyjaśnić należy, iż teza skarżącej Gminy L. jakoby samo wydanie decyzji przesądza o tym, że istniała podstawa do jej wydania i tym samym decyzja ta odpowiada prawu, przeczy istocie prowadzonego postępowania, mającego przecież na celu zweryfikowanie tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ustalenie przez organ, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości doszło bez wymaganego prawem wniosku nastąpiło po dogłębnej i prawidłowo przeprowadzonej analizie akt sprawy. W zgromadzonym materiale sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu - bezpośredniego czy choćby pośredniego - potwierdzającego, że taki wniosek został w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie organ pozyskał informację, m. in. od świadka A. P. (żony byłego właściciela W. P.), że W. P. wniosku takiego nie składał, a nadto w piśmie z 20 grudnia 1994 r., znak [...], Urzędu Miasta i Gminy w L. skierowanym do Urzędu Rejonowego w Z. Oddziału Geodezji znajduje się informacja, że " Tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony." Zatem ani sam Urząd Gminy i Miasta w L (ówcześnie), ani też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie nadzwyczajne nie dysponowali żadnymi dokumentami mogącymi świadczyć o tym, że W. P. złożył wniosek w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Dodatkowo zauważyć należy, iż strona skarżąca także nie dysponuje żadnymi dokumentami (a przynajmniej żadnych dokumentów w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła), które mogłyby stanowić dowód przeczący twierdzeniu organu administracji publicznej. Pogląd skarżącej w tym zakresie (tj. że wniosek został złożony) oparty jest jedynie na domniemaniu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, którego to domniemania nie sposób wywieść z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wszystko to dowodzi, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości L., składającego się z działek ew. nr. [...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego własność W. P., wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ słusznie zatem wywiódł, że decyzja z 1977 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, dowodząc iż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wady tej nie może sanować także fakt niezłożenia przez właściciela gospodarstwa rolnego odwołania od decyzji z 1977 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisu prawa wskazanego w skardze, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodować skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję poprzedzającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę, jako pozbawioną podstaw, oddalił.