II SA/Po 753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. G. i T. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania T. G., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi T. G. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] 2012 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi – T. G. rozbiórkę dwóch przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Wydane w sprawie decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd na podstawie art. 133, art. 141 § 4 i art. 188 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nazywanej dalej: "p.p.s.a." W październiku 2009 r. inwestor, będący współwłaścicielem nieruchomości, zrealizował na parterze budynku wielorodzinnego ([...] lokali mieszkalnych) w pomieszczeniu hali garażowej przeznaczonej dla [...] samochodów z odrębnymi bramami wjazdowymi przegrodę z siatki stalowej na słupach oddzielającej dwa stanowiska i przegradzającą pomieszczenie garażu na dwie części. Następnie w kwietniu 2010 r. inwestor zrealizował kolejną przegrodę z siatki stalowej na słupkach metalowych, połączoną z uprzednio zrealizowaną przegrodą w październiku 2009 r., ustawioną z drugiej strony miejsca postojowego, w wyniku czego powstały dwa wydzielone stanowiska postojowe. Skrajany wydzielony boks ma wymiary 2,45 m x 5,65 m, zaś boks należący do inwestora ma wymiary 2,44 m x 5,65 m. Wjazd samochodów do hali garażowej odbywa się poprzez [...] podnoszone bramy (każde stanowisko ma własną bramę wjazdową). Wyjście z hali garażowej do wnętrza budynku na klatkę schodową prowadzi przez przedsionek garażowy (zamykany drzwiami przeciwpożarowymi o klasy odporności ogniowej EI30 - T-30), które stanowią jedyną możliwość przejścia z garażu do wnętrza budynku, bez potrzeby obchodzenia go po wyjściu przez podnoszoną bramę garażową. Postawione wewnątrz hali garażowej przegrody uniemożliwią przejście przez drzwi prowadzące do wnętrza budynku zarówno użytkownikom ostatniego miejsca postojowego, jak i inwestorowi. Budynek jest objęty współwłasnością, a poszczególne miejsca w hali garażowej przynależą lokali mieszkalnych poszczególnych właścicieli. W księdze wieczystej nr [...] (stan na dzień 11 maja 2012 r.) jako właściciel odrębnej własności lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] ujawniony był T. G. W księdze wieczystej w opisie pomieszczeń przynależnych do lokalu zaznaczono m.in. garaż. W przyłączonej do powyższej księgi wieczystej poprzedniej księdze wieczystej nr [...] w oznaczeniu nieruchomości wpisano, że do lokalu przynależy m.in. boks garażowy o powierzchni [...] m². Inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę hali garażowej z wydzieleniem dwóch stanowisk lub wydzieleniem odrębnych boksów. Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił inwestorowi zawieszenia postępowania administracyjnego. W decyzji z dnia [...] 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego położonego w ...]. W ocenie organu w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła przebudowa budynku, bowiem miała miejsce zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 7a powołanej ustawy. Wykonane roboty spowodowały zmianę bezpieczeństwa pożarowego w budynku, uniemożliwiając ewakuację ludzi z wydzielonej części garażu. Przedmiotowe roboty zostały wykonane samowolnie w rozumieniu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę budynku w tym zakresie. Organ powołał się m.in. na stanowisko Komendy Głównej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2010 r., stanowiące odpowiedź dla inwestora, że "(...) przedstawiony garaż został zaprojektowany jako wielostanowiskowy, ze wspólnym wyjściem z garażu, wiodącym przez przedsionek zamykany drzwiami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej EI 30 (T30) do klatki schodowej (połączenie garażu z pozostałą częścią budynku - §280 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Tak więc, jeżeli z garażu zostały zaprojektowane i wykonane bramy wjazdowe podnoszone nie mogą one występować na drodze ewakuacyjnej (§ 240 ust. 3 – rozporządzenie MI z 12.04.2002 r. – Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i zgodnie z ustaleniami przepisów techniczno – budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (warunki ewakuacji) jedynym wyjściem ewakuacyjnym z garażu jest wyjście przez przedsionek garażowy (...)". W uzasadnieniu prawnym organ odwołał się do brzmienia § 207 ust. 1 pkt 4, § 208 ust. 2 pkt 1, § 240 ust. 3 i 4 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych (dalej: "warunki techniczne") oraz § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e, § 15 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W ocenie organu bramy wjazdowe podnoszone nie mogą występować na drodze ewakuacyjnej, zatem jedynym wyjściem ewakuacyjnym z garażu jest wyjście przez przedsionek pożarowy zamykany drzwiami przeciwpożarowymi do klatki schodowej. Posadowienie przedmiotowych przegród narusza przywołane przepisy, a ponadto zawęża niezgodnie z § 104 ust. 3 warunków technicznych wydzielone tymi przegrodami stanowiska postojowe. Ponadto organ przedstawił pogląd orzecznictwa potwierdzający prawidłowość skierowania decyzji wydawanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności do inwestora. Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2012 r. wniósł inwestor T. G. oraz T. G. W odwołaniu zarzucano organowi naruszenie przepisów o właściwości (sprawa nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego) oraz błędne pominięcie, że montaż ogrodzenia ażurowego, tj. ścianki działowej, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem nie stanowi przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, gdyż nie powoduje zmiany parametrów użytkowych i technicznych pomieszczenia garażowego. Strona kwestionowała posługiwanie się przez organ wzajemnie się wykluczającymi terminami drzwi ewakuacyjne i drzwi przeciwpożarowe oraz zaprojektowanie i istnienie w budynku jakichkolwiek drzwi ewakuacyjnych lub awaryjnych. Ponadto stwierdziła, że przez "boks garażowy nie przebiega (...) żadna droga ewakuacyjna". Strona zarzuciła również całkowicie błędne zastosowanie przepisów powołanych przez organ nadzoru budowlanego oraz naruszenie prawa własności, prawa do "prywatnego boksu garażowego", a nie do stanowiska postojowego, jak to błędnie określił organ. W ocenie strony zgodnie z § 15 ust. 1 warunków technicznych garażu nie uznaje się za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi (wobec treści § 5 pkt 1 warunków technicznych). W ocenie strony postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazania przez T. G. interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] 2012 r. obydwoje skarżący wnieśli pismo, w którym podnieśli, że interes prawny T. G., która "występuje w obronie prawa własności (..) wezwanie (..) do wykazania i udowodnienia interesu prawnego jest bezzasadne", a jest współwłaścicielem lokalu na zasadzie ustawowej wspólności [...], wynika wprost z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 23, art. 140 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem T. G. Powołując się na zapisy księgi wieczystej organ stwierdził, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] w [...] jest T. G., zatem T. G. nie ma interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy przedmiotowa decyzja i nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej; "kpa"), mimo że niewątpliwie ma interes faktyczny w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 754/12 odrzucił skargę T. G. i T. G. na decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [....] lipca 2012 r. organ II instancji, wskazując na stan faktyczny zgodny z ustaleniami organu I instancji (w tym ustalenia kontroli pomieszczenia garażowego z dnia [...] stycznia 2012 r.), stwierdził, że przebudowa garażu [...]stanowiskowego w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 ustawy Prawo budowlane, której to decyzji inwestor nie uzyskał przed wykonaniem robót budowlanych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 57 tej ustawy. Organ uznał, że garaż jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, na uzasadnienie czego wskazał § 5 ust. 1 warunków technicznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 236 warunków technicznych z garażu powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej :drogami ewakuacyjnymi". Dalej stwierdził, że zastosowany przez inwestora sposób wygrodzenia części garażu uniemożliwia dostęp do wyjścia ewakuacyjnego ze skrajnie zlokalizowanego boksu garażowego, jak i boksu samego inwestora. Ponadto organ wskazał na treść § 104 ust. 3 i § 242 ust. 2 warunków technicznych i wyjaśnił, że w garażu o długości 5,65 m, przy wydzielonych za pomocą przegród boksach garażowych oraz przy długości 5 m stanowiska postojowego, nie ma możliwości wydzielenia drogi ewakuacyjnej (minimalny wymiar 1,2 m) umożliwiającej przejście ze skrajnego boksu garażowego do drzwi ewakuacyjnych. W przedmiotowej sprawie poszczególne stanowiska postojowe nie są wydzielone za pomocą murowanych ścian, zatem nie zachodzi możliwość uznania za drogę ewakuacyjną bramy garażowej uchylnej (w tym zakresie organ powołał się na opinię Komedy Głównej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2010 r.). Organ zakwestionował także możliwość parkowania w wydzielonych boksach garażowych samochodu o wymiarach przekraczających 1,45 m szerokości i 5,15 m długości; powołując się na wymiary popularnych małych samochodów miejskich organ wskazał, że garaż dla samochodu o wymiarach 1,495 m x 3,495 m (wskazanej przez organ marki) musiałby mieć szerokość 2,495 m. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia wskazują, że legalizacja samowolnie wykonanych (zakończonych) robót budowlanych nie była możliwa, dlatego zastosowanie znajdował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na tej też podstawie organ odwoławczy orzekł merytorycznie w sprawie wydając decyzję kasacyjno – reformatoryjną, korzystając z kompetencji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] 2012 r. i nakazującej inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej, T. G. i T. G. zarzucili naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) oraz: rażące przekroczenie kompetencji przez WWINB, rażące naruszenie przepisów ustawy o własności, rażącą niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, rażąco nieprawidłową i stronniczą interpretacje przepisów prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych, rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego i naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili poglądy na potwierdzenie swoich zarzutów, w swej istocie zbieżne w wcześniej przedstawionymi w odwołaniu. Zarzucili ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu absurdalność, wzajemnie wykluczające się sformułowania polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, a zarazem na nakazaniu inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego przez rozbiórkę obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku mieszkalnego. Skarżący, powołując się na art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ustawy Prawo budowlane, kwestionowali kompetencję organów nadzoru budowlanego do załatwienia tego typu sprawy. Podtrzymali twierdzenia, że montaż "ogrodzenia, tj. ścianki działowej, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż nie jest to obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, ani nie następuje przebudowa istniejącego obiektu, bowiem nie ma miejsca zmiana parametrów użytkowych lub technicznych." (w tym zakresie odwołali się do stanowiska Starostwa Powiatowego z dnia [...] 2010 r. nr [...]). W ich ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła przebudowa budynku, a prace, które nie są robotami budowlanymi nie należą do materii Prawa budowlanego, stąd ich ocena nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Dalej podnieśli, że garażu nie uznaje się za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. Odwołując się do pisma Komedy Głównej PSP z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdzili, że nie ma żadnych przeszkód faktycznych ani prawnych aby ogrodzić boks bagażowy w taki sposób, jak to zostało wykonane, ogrodzenie ażurowe lub brak ścian murowanych nie stanowią jakiejkolwiek przeszkody do korzystania z bramy garażowej, która i tak jest otwierana i zamykana przy każdorazowym używaniu samochodu. Zacytowali pomijany przez organy fragment wspomnianego pisma, że: "w przypadku garażu nadziemnego ze stanowiskami postojowymi wydzielonymi za pomocą murowanych ścian i bram podnoszonych posiadających odrębne wjazdy z zewnątrz, przepisy przeciwpożarowe oraz techniczno-budowlane nie regulują szczegółowo kwestii ewakuacji z tych stanowisk" oraz że "w opinii (...) [KG PSP] dopuszczalne jest wykorzystanie bramy podnoszonej do ewakuacji użytkowników wspomnianego powyżej stanowiska postojowego, przy zapewnieniu możliwości natychmiastowego ręcznego jej otwarcia". Stwierdzili, że powierzchnia prywatnego boksu garażowego nie jest żadną "drogą komunikacji ogólnej" i jego wygrodzenie nie może stanowić utrudnienia w drodze ewakuacyjnej. Podnieśli również, że przepisy przeciwpożarowe oraz opinie organów PSP wszystkich szczebli nie zabraniają używania podnoszonych ręcznie uchylnych bram garażowych do ewakuacji ludzi, a garaż nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Dalej skarżący podnieśli, że boks garażowy jest wpisany w księdze wieczystej T. G. i nie jest on częścią nieruchomości wspólnej; boksy garażowe nie są pomieszczeniami wspólnymi i nie podlegają wspólnemu zarządowi. Skarżący przedstawili także rozwinięte uzasadnienie pozostałych zarzutów. Ponadto podnieśli przeciwko decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (co do odwołania T. G.), wskazując, ze jest ona pełnoprawną stroną postępowania, co wynika z norm prawa materialnego: art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 23, art. 140 i art. 222 § 3 Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. Podnieśli, że bezprawnymi działaniami organów obydwu instancji "zagrożona jest ustawowa współwłasność [...]" skarżących. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia w całości "i stwierdzenia nieważności" zaskarżonych decyzji, "umorzenia sprawy w całości jako bezprzedmiotowej", zasądzenia od WWINB zadośćuczynienia w wysokości 30 000 zł "zza bezprawne nękanie (...) od prawie trzech lat" i kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W świetle art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w przedmiocie legalności wykonania w październiku 2009 r. i kwietniu 2010 r. wygrodzenia – dwóch przegród z siatki stalowej na słupach w pomieszczeniu hali garażowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], przeznaczonej dla 4 samochodów z odrębnymi bramami wjazdowymi, w wyniku czego powstały dwa wydzielone stanowiska postojowe. Skrajany wydzielony boks ma wymiary 2,45 m x 5,65 m, zaś boks należący do inwestora ma wymiary 2,44 m x 5,65 m. Wjazd samochodów do hali garażowej odbywa się poprzez 4 podnoszone bramy (każde stanowisko ma własną bramę wjazdową). Wyjście z hali garażowej do wnętrza budynku na klatkę schodową prowadzi przez przedsionek garażowy zamykany drzwiami , który umożliwia przejście z garażu do wnętrza budynku, bez potrzeby obchodzenia go po wyjściu przez podnoszoną bramę garażową. Postawione wewnątrz hali garażowej przegrody uniemożliwią przejście przez drzwi prowadzące do wnętrza budynku zarówno użytkownikom ostatniego miejsca postojowego, jak i inwestorowi. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że takie roboty budowlane, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały jako wykonanie przebudowy. Według art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Dodać należy, że prac podjętych przez skarżącego nie można ujmować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku z podnoszoną przez niego potrzebą odgrodzenia swojego stanowiska postojowego ("boksu garażowego") od pozostałej części garażowej budynku. Wykonane roboty zmieniały parametry użytkowe części budynku – warunki użytkowania obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej (bezpieczeństwa pożarowego) budynku, co zostanie bliżej omówione w dalszej części uzasadnienia. Niewątpliwie też wykonanie robót budowlanych, w wyniku których niemożliwe jest dotychczasowe korzystanie przez wszystkich użytkowników hali garażowej budynku (właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących osobną własność) z przejścia z hali garażowej przez przedsionek garażowy do wnętrza budynku wielorodzinnego, zmienia parametry użytkowe obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny, poprzez uniemożliwienie korzystania z części wspólnej budynku (przedsionek będący drogą dojścia do klatki schodowej z hali garażowej i ewakuacji) zgodnie z jego przeznaczeniem. Trzeba też zauważyć, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy przeprowadzanie robót budowlanych można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły, że w kontrolowanej sprawie doszło do przebudowy, na którą skarżący inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Ponieważ przebudowa objęta jest pojęciem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), wykonanie przebudowy wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W konsekwencji organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie (jako organy pierwszej i drugiej instancji), które uznały, że w sprawie miało miejsce samowolne wykonanie robót budowlanych, były właściwe w sprawie i miały kompetencję do jej rozpatrzenia z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty strony są w tym zakresie całkowicie bezpodstawne. W drugiej kolejności należy wyjaśnić, że kwestia statusu prawnego fragmentu przestrzeni, który skarżący inwestor nazywa "prywatnym boksem garażowym", jest dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotna. Nie jest tutaj bowiem rozstrzygany spór o zasięg prawa własności odrębnego lokalu mieszkalnego należącego do inwestora, lecz kwestia legalności robót budowlanych w hali garażowej wyżej opisanego budynku wielorodzinnego. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło kwestii zgodności z prawem wykonania przegród w hali garażowej, a nie domniemanego naruszenia prawa własności skarżącego inwestora. Sprawa rozpatrywana jest na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego (ustawy i warunków technicznych) i przepisów ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do konkretnej osoby inwestora, a nie współwłaścicieli całego budynku (co nie oznacza, ze stroną takiego postępowania jest tylko sam sprawca samowoli budowlanej). Tym samym zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, a nie rozstrzyganie co do zakresu uprawnień związanych z odrębną własnością jego lokalu i nieruchomością wspólną. Niewątpliwie hala garażowa w budynku objętym postępowaniem nie została zaprojektowana i wykonana w ten sposób, iżby miały w niej znajdować się trwałe odgrodzenia za pomocą ścian poszczególnych miejsc postojowych (wirtualnych boksów garażowych). Przedmiotowa hala nie jest zespołem osobnych pomieszczeń garażowych w znaczeniu fizycznym i technicznym (konstrukcyjnym). Należy wyjaśnić inwestorowi, że ze swej istoty organy nadzoru budowlanego mogą nakazywać właścicielom budynków (i odrębnych lokali mieszkalnych) i innych obiektów budowlanych wykonywanie określonych czynności celem doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego. Ponadto zasadą jest, że w pierwszej kolejności określone nakazy należy kierować do inwestora (sprawcy samowoli), który ma tytuł prawny do obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842 i wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, LEX nr 758643). Niemniej jednak Sąd w tym miejscu zauważa, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażono pogląd, iż miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym należące do właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Sąd najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 2007 r. sygn. kat I CSK 229/07 (LEX nr 457733) stwierdził, że wyrażony w judykaturze (por. też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt I CK 696/03, OSP 2005/5/61) pogląd, iż miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym należące do właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali został zaaprobowany w piśmiennictwie. Sąd wyjaśnił, że ustawa wyraźnie operuje pojęciem "pomieszczenia przynależnego" i w związku z tym nie jest nim "koperta" namalowana na nawierzchni wielostanowiskowego garażu usytuowanego w przyziemiu wielokondygnacyjnego budynku, w którym zostały wydzielone lokale. Absurdalny byłby wniosek, że dwa samochody zaparkowane obok siebie na takich "kopertach" znajdują się w różnych pomieszczeniach. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 161/09, LEX nr 507127 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "należy odróżnić miejsce garażowe (postojowe) w garażu wielostanowiskowym w budynku mieszkalnym od miejsca garażowego wydzielonego ścianami na garażowanie jednego samochodu (garaż jednostanowiskowy). W przypadku tylko tego drugiego pomieszczenia garażowego można mówić, że jest ono przynależne do lokalu (podobnie jak piwnica, komórka czy strych) i nie może być przedmiotem odrębnego obrotu. Miejsce postojowe należy do części wspólnej budynku, a zatem nie może być jednocześnie przynależne do lokalu mieszkalnego". Po trzecie ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) w art. 4 ust. 1 wymaga od właściciela (a zatem i od współwłaściciela) budynku lub obiektu budowlanego przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) i zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4). Z kolei w akcie wykonawczym do tej ustawy – rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) określono, że w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie m.in. czynności, które mogą spowodować utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji (§ 4 ust. 1), w tym lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych (pkt 16), uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do: gaśnic i urządzeń przeciwpożarowych, wyjść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych (pkt 18 lit. a i e). W § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia zawarto nakaz, iż z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na: zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych (pkt 1); zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych (pkt 2); zapewnieniu bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzieleń dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń (pkt 3). Ponadto wskazano, że odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno-budowlane (ust. 2). Omawiane rozporządzenie, zawierając odesłanie do przepisów techniczno-budowlanych, wymogi bezpieczeństwa w zakresie ewakuacji w razie pożaru odnosi do każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, a nie do poszczególnych pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi. Wobec tego, jakkolwiek organ nadzoru budowlanego II instancji błędnie uznał, że garaże stanowią pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 i 5 przepisów techniczno-budowlanych z 2002 r. (warunków technicznych), to błąd organu w tym zakresie nie miał wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotnie, z systematyki i poszczególnych zapisów warunków technicznych z 2002 r. wynika, że ustawodawca w tym akcie prawnym odróżnia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (Rozdział 5 - § 72 i nast. ) i garaże (Rozdział 10 - § 102 i nast.). Niemniej jednak względy wykładni celowościowej i systemowej – doniosłość znaczenia ochrony przeciwpożarowej polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia i środowiska przed pożarem, jak to wynika z art. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy w zakresie warunków ewakuacji odsyła do przepisów techniczno-budowlanych – prowadzą do wniosku, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy odnosić do wszystkich miejsc obiektu budowlanego. Wobec tego niewątpliwie z hali garażowej, tak jak i z każdego innego pomieszczenia w budynku mieszkalnym, powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w razie zagrożenia pożarowego. W konsekwencji do możliwości ewakuacji z przedmiotowej hali garażowej należało odnieść zapisy Działu VI warunków technicznych (Bezpieczeństwo pożarowe). W Rozdziale 1 tego działu (Zasady ogólne) w § 207 ust. 1 zawarto wymóg wykonania budynku w sposób zapewniający w razie pożaru możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Z kolei z § 208 ust. 1 wynika, że przepisy niniejszego działu określają m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, co odpowiednio należy odnieść do rozwiązań przewidzianych w Rozdziale 4 (Drogi ewakuacyjne – § 236 i nast.) i Rozdziale 8 (Wymagania przeciwpożarowe dla garaży – art. 274 i nast.). Skoro z hali garażowej powinna być zapewniona możliwość ewakuacji, a dla tych celów zabrania się stosowania drzwi obrotowych i podnoszonych, jak tego wymaga § 240 warunków technicznych, zaś we wjazdach do hali garażowej zostały zamontowane (zaprojektowane) bramy (drzwi) podnoszone, to takiego rodzaju drzwi nie mogą służyć do celów ewakuacyjnych. Zatem zapewnieniu możliwości ewakuacji służy w tym wypadku wyjście z hali garażowej do klatki schodowej (poprzez przedsionek garażowy). W tym wypadku, wobec rozwiązań przyjętych w hali garażowej (rodzaju drzwi zastosowanych we wjazdach do garażu oraz w wyjściu z hali garażowej na klatkę schodową) bez znaczenia dla oceny sposobu ewakuacji z pomieszczenia hali garażowej pozostają wymagania określone w § 242 rozporządzenia. Kwestie dotyczące przedsionka przeciwpożarowego są z kolei uregulowane w § 280 warunków technicznych, niemniej jednak niniejsze postępowanie nie dotyczy robót budowlanych bezpośrednio związanych z tym przedsionkiem. W konsekwencji przyjęty sposób wygrodzenia stanowiska postojowego (powodującego wydzielenie boksów garażowych), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia dostęp do wyjścia ewakuacyjnego ze skrajnie zlokalizowanego stanowiska (najbardziej oddalonego od drzwi prowadzących z garażu do wnętrza budynku), jak i inwestorowi. Dodać należy, że powyższe wnioski są zgodne ze stanowiskiem Komedy Głównej Państwowej Straży Pożarnej wyrażonym w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Sam skarżący powołał się również na to pismo, ale jedynie w zakresie zapisu, który dopuszcza wykorzystanie bramy podnoszonej do ewakuacji użytkowników stanowiska postojowego, przy zapewnieniu możliwości natychmiastowego ręcznego jej otwarcia. Pominął przy tym całkowicie fakt, że takie sformułowanie odnosi się jedynie do garażu nadziemnego ze stanowiskami postojowymi wydzielonymi za pomocą murowanych ścian i bram podnoszonych, posiadających odrębne wjazdy z zewnątrz. Zatem ze stanowiska Komedy Głównej PSP nie można wywodzić dopuszczalności używania do celów ewakuacji podnoszonych bram wjazdowych w takich pomieszczeniach, jak w niniejszej sprawie. Sąd przy tym nie jest związany tego rodzaju poglądami. W rozpatrywanym wypadku bramy podnoszone nie mogą służyć do celów ewakuacji, a wykonane przez inwestora wygrodzenia z siatki stalowej na słupach uniemożliwiają ewakuację z części hali garażowej poprzez przedsionek przeciwpożarowy do klatki schodowej. Tego rodzaju roboty budowlane, stanowiąc przebudowę budynku (części garażowej) w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja tych robót nie jest możliwa z uwagi na ich sprzeczność z przepisami warunków technicznych oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Wobec tego organy trafnie zastosowały w tej sprawie art. 51 ust. 7 tej ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje na rodzaje decyzji, jakie mogą być wydane w postępowaniu legalizacyjnym, m.in. nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1); nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania (pkt 2). Trzeba także wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego I instancji trafnie zastosował w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i oraz ust. 7 Prawa budowlanego i odniósł je do obydwu przegród wykonanych w hali garażowej budynku, jednakże użył w tym wypadku zwrotu "nakazuje rozbiórkę", co z uwagi na brzmienie tego przepisu należy odnosić do obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś do robót budowlanych. Z tej też przyczyny organ II instancji skorzystał z kompetencji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, po czym – merytorycznie orzekając w sprawie – w istocie po prostu dookreślił, że nakaz dotyczy doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki nielegalnie wykonanych przegród. Takie określenie obowiązku nałożonego na inwestora w pełni odpowiada brzmieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wskazał na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale niewątpliwie – wobec treści rozważań prawnych oraz osnowy i powołanej tam podstawy prawnej – zastosował w sprawie właśnie art. 51 ust. 1 pkt tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie miały one wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego aktu. Stanowisko organów co do statusu T. G. w postępowaniu (nieuznanie jej za stronę postępowania i umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do T. G.) opierało się na zapisach zawartych w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Inwestor nie przedstawił takich dowodów, które przełamywałyby wnioski wynikające z tych dokumentów. Co więcej, sam inwestor w skardze podniósł, że "boks garażowy jest wpisany w księdze wieczystej T. G.". Działanie organów nadzoru budowlanego dotyczyło legalności wykonanych robót budowlanych oraz skierowania określonych nakazów do inwestora (sprawcy samowoli), a nie rozstrzygnięcia kwestii właścicielskich, jak i [...] relacji majątkowych zachodzących pomiędzy inwestorem i jego [...]. Stąd też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów prawa cywilnego. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych nie są związane z oceną legalności wykonanych robót budowlanych. Nie jest też rzeczą Sądu rozważać czy podmioty, którym została doręczona decyzja nie znały wcześniej danych osobowych inwestora (co trudno zakładać w przypadku małej wspólnoty mieszkaniowej). Organ nadzoru budowlanego II instancji wyjaśnił, które podmioty uznał za strony postępowania, to jest współwłaścicieli budynku mieszkalnego, w którego części garażowej zostały wykonane samowolnie roboty budowlane (pominął I. T., do której wcześniej skierowano decyzję organu I instancji). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty okazały się w swej istocie bezpodstawne i nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.