I SA/Wa 1752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej A.W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960 r., nr [...], w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło J.W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2005 r. następca prawny byłego właściciela nieruchomości – A.W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. i wskazał, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje dz. ew. nr [...], będącą w części własnością Skarbu Państwa, a w części W. oraz dz. ew. nr [...], [...] i [...] stanowiące własność W., stąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. przedmiotowy wniosek przekazany został Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w zakresie dotyczącym gruntu stanowiącego własność komunalną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt, że przedmiotowy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Jak wynika bowiem z obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia "Ogólnego planu zabudowania W." z dnia [...] sierpnia 1931 r. ww. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z powyższym planem brał pod uwagę również inne uwarunkowania prawne, tj. decyzję lokalizacyjną, która potwierdzała, że na gruncie tym planowane było budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Organ wskazał jednocześnie, że brak powołania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. podstawy prawnej wynikającej z obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), nie eliminuje tej podstawy, skoro ona obowiązywała, a mając na uwadze dokonane ustalenia, należało stwierdzić, że została uwzględniona przez organ dekretowy przy podejmowaniu decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, że korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Mając na uwadze wówczas obowiązujące przepisy organ mógł dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych – budownictwa mieszkaniowego wielokondygnacyjnego, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości gdyby nie była objęta powołanym dekretem. Dla takich właśnie sytuacji wprowadzony został art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że w kwestionowanym orzeczeniu nie powołano wprost przepisu ww. art. 51 nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ wskazał również, że brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] września 1960 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji, jako rażąco naruszających art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i 8 kpa oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 156-158 kpa, bądź ewentualnie ich uchylenie, jako naruszających ww. przepisy oraz: - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie istotnych kwestii, w tym kwestii istnienia zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej dotyczącego przedmiotowej nieruchomości; - art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny dowodów zebranych w sprawie, w tym dokumentu z dnia [...] września 1960 r. określanego przez organ jako "notatka służbowa", w wyniku której to oceny Minister uznał, że orzeczenie administracyjne z 1960 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami; - art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 i 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te miały zastosowanie i stanowiły podstawę wydania orzeczenia administracyjnego z 1960 r.; - art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obowiązywał on w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zaś przepisy nie wyłączały i nie ograniczały zakresu jego zastosowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 164/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Skarbu Państwa i Gminy W.. W postępowaniu administracyjnym współwłaściciele brali udział. NSA stwierdził, że postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się bez udziału współwłaścicieli nieruchomości i tym samym zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw co wypełnia przesłankę nieważności postępowania i z tego względu zaskarżony wyrok zastał uchylony. Skoro NSA uznał, że postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności to przedwczesne byłoby rozstrzyganie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie więc rozpoznając skargę A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie, toczącej się w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] września 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W., organ obowiązany był do zbadania czy orzeczenie to nie jest dotknięte jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W ramach więc badania tych przesłanek obowiązany był do przeprowadzenia postępowania, a w tym i do przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby na ocenę czy istniały podstawy do wydania orzeczenia o treści jaka została w nim zawarta co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Niezasadnie więc skarga zarzuca, że organ w ramach postępowania nadzorczego wyszedł poza jego ramy zakreślone przepisami art. 156-158 kpa. Przedmiotowym orzeczeniem odmówiono dawnej właścicielce nieruchomości [...] przy ul. [...] nr [...] prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia zostało wskazane, że na postawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Nie zostało podane w orzeczeniu konkretnie na podstawie jakiego planu te ustalenia zostały poczynione przez organ wydający to orzeczenie. Dlatego prawidłowo organ nadzoru podjął działanie w celu wyjaśnienia czy i jaki plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu obowiązywał w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Minister Infrastruktury ustalił, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowani W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]). W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, co zdaniem Ministra , uzasadniało wydanie decyzji odmownej wobec byłej właścicielki. Z taką oceną nie można się zgodzić w sytuacji, gdy organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia określonej w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie udowodnił, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania W. z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Niewskazanie jednoznacznej sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym planem nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny czy kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo, a konkretnie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. Obowiązek rozpatrzenia zgodności kontrolowanego orzeczenia z [...].09.1960 r. z treścią art. 7 ust. 2 dekretu [...] wynika z tego, że wniosek dawnej właścicielki z 13 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w warunkach określonych tym dekretem i na jego podstawie zostało wydane orzeczenie z [...].09.1960 r. na co wprost wskazuje powołanie się w nim na przepisy tego dekretu. Obowiązkowi temu nie stoi na przeszkodzie to, że w dacie wydania orzeczenia obowiązywała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 51 ust. 1 stanowiła, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekrety z 26.10.1945 r. przeszedł na własność Państwa, mogło być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Należy się zgodzić z organem nadzoru, że oceniając zgodność z prawem orzeczenia z [...].09.1960 r. należy zbadać, czy odmowa prawa własności czasowej nie znajdowała oparcia w art. 51 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r., co przesądzałoby o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, ale nie może się ograniczać ta ocena tylko do tego przepisu bez oceny zgodności orzeczenia z art. 7 ust. 2 dekretu. Poza tym to stwierdzenie, że odmowa prawa własności czasowej znajduje uzasadnienie w treści art. 51 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. musi być oparte na dowodach nie budzących wątpliwości, a takich w rozpoznawanej sprawie nie ma. W ocenie organu nadzoru, organ dekretowy w orzeczeniu z [...].09.1960 r. powołał przyczynę określoną zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] wydanym dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, a zatem nieruchomość była niezbędna dla celów wywłaszczenia jakim była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego co wynika, zdaniem organu nadzoru z art. 51 w zw. z art. 3 ustawy z 12.03.1958 r. To, że zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne o takiej treści organ nadzoru wyprowadza z pisma z dnia [...] września 1960 r. znajdującego się w aktach własnościowych, które określa jako notatkę służbową. W ocenie sądu wyprowadzenie tak daleko idących wniosków, które stały się podstawą rozstrzygnięcia tylko na podstawie powołanej notatki, należy uznać za dowolne i naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 12.03.1958 r. na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, zaś zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przedstawić zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej celem wykazania, że nieruchomość objęta jest planową inwestycją. W aktach postępowania brak jest zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej jak i jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej, które wskazywałyby , iż przedmiotowa nieruchomość objęta była planową realizacją jednego z celów wywłaszczenia wskazanych w art. 3 ustawy z 12.03.1958 r. Organ nadzoru podjął czynności w celu odnalezienia takich dokumentów zwracając się do szeregu instytucji w tym do archiwów ale ich nie uzyskał. Nie znając treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] o jakim jest mowa w notatce z [...].09.1960 r. nie ma możliwości ustalenia, czy dotyczy ono przedmiotowej nieruchomości, czy w dacie wydania orzeczenia z [...].09.1960 r. zaświadczenie to było ważne i zgodne z przepisami i czy wywołać mogło skutki prawne istotne z punktu widzenia weryfikacji orzeczenia dekretowego. Z notatki nie wynika przez kogo została sporządzona i na podstawie jakich dokumentów. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1960 r. Zatem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z [...] Maja 2010 r. naruszają art. 7, art. 77 § 1, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 51 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co uzasadnia ich uchylenie. Niezasadnie zaś skarga zarzuca naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z tego powodu, że w odniesieniu do tego samego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1960 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdziło jego nieważność, w odniesieniu do tej części nieruchomości, która obecnie stanowi własność komunalną. Orzekający w niniejszej sprawie organ ministerialny w żaden sposób nie jest związany rozstrzygnięciem innego organu administracji publicznej w zakresie dotyczącym orzekania w przedmiocie przesłanek nieważności orzeczenia z [...] września 1960 r. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.