II OSK 1291/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Goraj od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 681/10 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Goraj na rzecz S.G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającą pozwolenia Gminie Goraj na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości Goraj. Wojewoda Lubelski wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że S.G. złożył wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków w miejscowości Goraj. Starosta Biłgorajski doszedł do wniosku, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną może nastąpić, jeżeli zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania opiera się o brak udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu, obowiązkiem organu jest przede wszystkim zbadać, czy wniosek pochodzi od osoby posiadającej przymiot strony. Jeżeli w wyniku wstępnego badania okaże się, że wniosek zgłosiła osoba niemająca przymiotu strony w postępowaniu, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z mapy projektu zagospodarowania terenu oczyszczalni ścieków, teren działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Wojewody Lubelskiego, planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń, które mogłyby stanowić podstawę do zaliczenia działki nr [...] do obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym do uznania wnioskodawcę za stronę postępowania. W ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnione jest twierdzenie wnioskodawcy, że projektowana oczyszczalnia ścieków nie posiada zapewnionego dojazdu. Dołączony projekt budowlany przewiduje wykonanie tymczasowej drogi dojazdowej przez działkę inwestora o numerze [...] połączonej z drogą gminną KDW 021. Prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nie stanowi zaś przeszkody dla uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ projekt budowlany przedłożony organowi nie obejmuje obszaru działki nr [...]. Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania powinna być wydana wówczas, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zaliczyć należy złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że szczególna sytuacja zachodzi, gdy jako przesłankę wznowienia wskazano okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Badanie, czy wskazana przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, może mieć miejsce dopiero w fazie postępowania następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Merytoryczna ocena przesłanek wznowienia, w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może być dokonana dopiero w tej fazie postępowania i może ona być podstawą wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Ocena taka, jeśli została dokonana we wstępnej fazie postępowania, nie może natomiast uzasadniać wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, możliwe jest jednak wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy brak przymiotu strony osoby żądającej wznowienia postępowania jest oczywisty i niewymagający żadnej analizy. Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że jeżeli zaistnieją jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej w podaniu, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie z całą pewnością nie można stwierdzić, że brak przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywisty. Działka wnioskodawcy oznaczona numerem [...] usytuowana jest w niewielkiej odległości od działki nr [...], na której zaprojektowano przedmiotową oczyszczalnię ścieków. Już z tego tylko powodu nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że pozwolenie na budowę obejmuje także budowę tymczasowej drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Ta zaś przylega bezpośrednio do działki skarżącego. Z pisma Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 maja 2009 r. wynika, że w początkowym okresie pracy oczyszczalni znacząca część ścieków dowożona będzie do niej pojazdami asenizacyjnymi. Inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 72 obowiązującego do dnia 15 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczona została do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. W ocenie Sądu I instancji, odmowa wznowienia postępowania wynikająca z przyjęcia przez organ, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, była w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalna i naruszała art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero w fazie postępowania wznowieniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Goraj. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. i nietrafne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, pomimo tego że zachodzą przyczyny podmiotowe do odmowy wznowienia postępowania, tj. złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), polegające na niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w art. 151 p.p.s.a. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Gminy Góraj na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 3 k.p.a. z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu. Na wstępie należy zaznaczyć, że nie może oczywiście jednocześnie wystąpić błędna wykładnia danego przepisu prawa materialnego czyli jego mylne rozumienie jak i niewłaściwe zastosowanie (subsumcja) w danym stanie faktycznym. Ponadto Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tejże ustawy. Po drugie, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia i ma na celu przeprowadzenie przez właściwy organ danego nadzwyczajnego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ponadto postanowienie o wszczęciu postępowania jest wyłącznie aktem procesowym, czyli nie rozstrzyga istoty sprawy wznowienia postępowania, tylko otwiera postępowanie w sprawie. Oznacza to, że postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest tylko postanowieniem wszczynającym postępowanie czyli nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przestanek uzasadniających wznowienie postępowania. Dlatego też ustalenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie skutkiem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80). Natomiast w świetle przepisu art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Jedną z przesłanek odmowy wznowienia postępowania jest przeszkoda o charakterze podmiotowym, która wystąpi, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność na gruncie tej przeszkody w odniesieniu do wniosków o wznowienie postępowania składanych na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wątpliwości wzbudziło, czy w przypadku oparcia wniosku na tej podstawie, organ powinien badać status prawny wnioskodawcy jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego i w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania odmawiać wznowienia postępowania, czy też przy spełnieniu pozostałych warunków formalnych w każdym przypadku wznawiać postępowanie, traktując status strony jako przesłankę wznowienia, która może być oceniania wyłącznie po wznowieniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego. Dlatego też w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak przymiotu strony postępowania S.G. nie jest oczywisty. Przedmiotowa bowiem działka nr [...] będąca własnością S.G. jest zlokalizowana w niewielkiej odległości od działki nr [...], na której zaprojektowano daną oczyszczalnię ścieków. Ponadto jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w świetle dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego do dnia 15 listopada 2010 r., co wpływa także na określenie obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszyły przepis art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Ponadto z tej przyczyny całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 151 ustawy p.p.s.a. z powodu rzekomo błędnej kontroli przez ten Sąd legalności działania organów I i II instancji w tej sprawie, co miało spowodować brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 ustawy p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a. oraz uwzględniając uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.