I OSK 514/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1141/12 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1141/12 oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r. zwrócił się do Wojewody [...] o ustalenie wysokości odszkodowania m.in. za działki nr: [...] położone w obrębie 8 - Lasy, gmina m. M. przejęte z mocy prawa na rzecz Województwa [...] w celu realizacji inwestycji pn "Budowa drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], przebiegającej od miejscowości T. w km 20+636 do ulicy [...] w km 38+522 - etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] opisanej wyżej nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, iż w/w działki powstały z podziału pierwotnych działek, oznaczonych numerami [...]. Według ewidencji gruntów działki te stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M.. Przedmiotowe działki nie posiadają założonej księgi wieczystej. W dziale "B" wykazu Lwh 631 figuruje jako właściciel Skarb Państwa, a wpisu dokonano na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. i zaświadczenia z dnia 9 lipca 1946, znak: [...]. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Wojewoda podał, że zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wartość rynkowa nieruchomości położonych w obrębie 8 - Lasy, gmina m. M., oznaczonych jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, bez drzewostanu wynosi [...] zł. Na wartość działek tych składa się wartość gruntu i składników budowlanych. Z operatów szacunkowych wynika, że na działkach nr [...] znajdują się składniki roślinne. Organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 20 b ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, zgodnie z którym Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy, otrzymują, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.) nieodpłatnie, drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, znajdujących się na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe, w ocenie Wojewody, uzasadniania pomniejszenie odszkodowania o wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59) Nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Odszkodowanie za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego ustalane jest w drodze administracyjnej. Wojewoda [...] wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n.) stanowią, iż organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarki nieruchomościami jest starosta. Powyższe oznacza, że określona w punkcie 1 decyzji wartość odszkodowania za wyżej wymienione działki wynosi [...] zł. i przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę Powiatu M.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa M., prezentując stanowisko, że odszkodowanie należne jest Lasom Państwowym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości. W pierwszej kolejności Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Operaty te zostały zaktualizowane pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Wynika z nich, że biegły ustalił, iż wyceniana nieruchomość stanowi las, drogę leśną i rów. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny leśne. Najbliższa zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się w odległości od 300 do 600 m. Przez nieruchomość nie przebiegają żadne sieci uzbrojenia terenu i posiada ona zróżnicowane ukształtowanie terenu. Na jednej z działek zinwentaryzowano utwardzenie drogi leśnej tłuczniem o 20% zużyciu technicznym. Na każdej z szacowanych działek (za wyjątkiem działki nr [...]) zinwentaryzowano drzewostan leśny. Biegły ustalił również, że wyceniane działki nie były objęte obowiązującymi planami miejscowymi. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r., znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod drogę obwodową. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby określenia wartości wycenianych działek dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę i rozbudowę dróg na terenie miasta M.. Do wyceny wyselekcjonowano z rynku 21 transakcji sprzedaży tego rodzaju działek. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi sprzedawanymi w M. jest w miarę rozwinięty. Ceny sprzedaży gruntów pod drogi zawierały się w przedziale 15 zł/m2 do 40 zł/m2. Biegły stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od takich czynników jak: położenie ogólne (waga 40%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%) oraz sposób użytkowania gruntu (waga 30%). Dokonana analiza rynku wykazała brak wpływu na ceny transakcyjne cech nieruchomości takich jak wielkość działki, kształt, ukształtowanie terenu, klasa bonitacji gruntu. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje położone na peryferiach miasta, stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, iż spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa. W piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. biegły wyjaśnił, że ze względu na zróżnicowany charakter części składowych brak było podstaw i danych do wyceny nieruchomości (gruntu wraz z naniesieniami) w podejściu porównawczym. Wobec powyższego wartość składników budowlanych, tj. drogi leśnej utwardzonej tłuczniem określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Z kolei wartość drzewostanu obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu. Biegły powołał się również na regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w tym § 36 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniane działki, tym samym - zdaniem organu odwoławczego - omawiane operaty szacunkowe mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Jednocześnie za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał to, że Wojewoda przyznał odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Starostę Powiatu M.. Zdaniem Ministra, skoro nieruchomość ta znajduje się zgodnie z ustawą o lasach w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa M., to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy, w rozumieniu tej ustawy, wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne, jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro zatem ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. W tej sytuacji nie będzie nim Starosta Powiatu M.. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił również, że organ pierwszej instancji błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. W ocenie organu brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 20 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi. Według Sądu Wojewódzkiego art. 20 b nie stanowi lex specialis wobec art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który nakazuje ustalenie odszkodowania – za nieruchomość w stanie obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (art. 18 ustawy). Sąd podkreślił, że przepis art. 20 b ustawy nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości, i reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy, w tym nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Właśnie drewno uzyskane z wycinki jest rekompensatą dla tego obowiązku. Innymi słowy kwestia rozliczeń uregulowanych w tym przepisie nie ma zastosowania dla szacowania odszkodowania w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji. Według Sądu w operacie szacunkowym z dnia 8 grudnia 2010 r. biegły prawidłowo określił wartość nieruchomości uwzględniając wartość gruntu i wartość nasadzeń na tym gruncie, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak bowiem podstaw materialno – prawych do pomniejszenia odszkodowania z tego powodu, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe. W toku niniejszego postępowania organy miały obowiązek rozstrzygnąć o odszkodowaniu i zastosować przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a kwestie dotyczące wycinki drzew, ich uprzątnięcia i pozyskania drewna stanowią zagadnienie odrębne od będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd wskazał, że również w kwestii określenia legitymacji podmiotu uprawnionego do wypłacenia odszkodowania stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. działający w imieniu Zarządu Województwa [...]. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że wartość drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów jest rekompensatą dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. za nieodpłatną wycinkę drzew i krzewów w wieku powyżej 20 lat; 2. naruszenie art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady słusznego odszkodowania poprzez ustalenie, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. ma prawo do odszkodowania za drzewostan znajdujący się na działkach o numerach [...] oraz prawo do własności drewna pochodzącego z wycinki z tych drzew i krzewów, a tym samym poprzez uznanie, że Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwu M. przysługuje wyższe odszkodowanie od innych niż Skarb Państwa podmiotów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący ksacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne są ustalenia Sądu co do przejęcia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomosci na rzecz Skarbu Państwa, bowiem nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] przebiegającej od miejscowości [...] w km 20+636 do ulicy [...] w km 38+522 - etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi " z dnia 7 maja 2010 r. stała się własnością Województwa [...]. Skarżący podniósł ponadto, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość drzewostanu ustalona jako wartość drewna "na pniu" stanowi około 95% wartości rynkowej drewna pozyskanej z tego drzewostanu, natomiast koszty pozyskania i zrywki to jedynie ok. 5% wartości rynkowej drewna. Zatem rekompensata obowiązku wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę drewnem uzyskanym z wycinki jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do samych kosztów wycinki, jakie poniosły Lasy Państwowe. Wyceniając wartość drzewostanu zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Z kolei cenę drewna w obrocie wolnorynkowym kształtują w głównej mierze koszty obsadzenia, koszty pielęgnacji i utrzymania oraz koszty wycinki (pozyskanie i zrywka) przy czym, największy wpływ na cenę mają koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, natomiast koszty wycinki są relatywnie niskie. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę, że Lasy Państwowe są monopolistą na rynku drzewnym i ustalają ceny nie niższe niż poniesione koszty produkcji, wartość drewna pozyskanego z lasów w wieku powyżej 20 lat powinna w zupełności zabezpieczyć roszczenia Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe również w przedmiocie kosztów wycinki. Ponadto koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat ponosi inwestor, a drewno pozyskane z tej wycinki również staje się własnością Lasów Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczą dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 20 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do ustalenia odszkodowania i nie stanowi lex specialis wobec art.18 wskazanej ustawy. Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej " specustawą", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18. Z kolei wskazany art.18 omawianej ustawy reguluje kilka kwestii. W ustępie pierwszym wprowadza zasadę, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kolejne ustępy określają sytuacje, kiedy zmniejsza się kwotę odszkodowania ( o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, jeśli takie prawa obciążały nieruchomość) lub zwiększa się odszkodowanie ( kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty wyda nieruchomość lub opróżni lokal niezwłocznie w terminie określonym w ust.1e, jak też gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje dotychczasowy właściciel). Przepis ten reguluje także zasady wypłacania odszkodowania za nieruchomości obciążone hipoteką ( ust. 1c), jak również zasady wypłaty odszkodowań za grunty na których urządzone są rodzinne ogrody działkowe. Innych regulacji norma art.18 wskazanej ustawy nie zawiera. Jednocześnie jednak ustawodawca w art.20 b specustawy postanowił, że : "1. Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. 2. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. 3. Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi." Należy zatem rozważyć, czy regulacje zawarte w art.20 b specustawy, a w szczególności w ustępie 2 tego przepisu pozwalają na ich nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania i zastosowanie, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie art.18 specustawy, zaś w zakresie nieuregulowanym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej uznał bowiem, że art.20 b nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości i reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy, w tym nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew terenu przeznaczonego pod drogę publiczną a drewno pozyskane z wycinki jest rekompensatą dla tego obowiązku. Z tym stanowiskiem trudno się jednak zgodzić z następujących powodów. Po pierwsze: Sąd pierwszej instancji odczytał normę prawną zawartą w art.18 specustawy w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu odszkodowania w trybie specustawy nie można pominąć zawartej w tej ustawie regulacji określonej w art.20 b. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 18 specustawy i pominięcie regulacji zawartej w art.20 b wywołuje ten skutek, że odszkodowanie za grunty przejęte od Lasów Państwowych nie spełnia wymogu słusznego odszkodowania. Po drugie: z art.20 b ust.3 specustawy wynika, że koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi, a zatem wyłącznie koszty wycinki drzew powyżej lat 20 ponoszą Lasy Państwowe, przy czym mowa o wycince drzew z pozostawieniem pni i korzeni drzew. Po trzecie: w sytuacji doliczenia do odszkodowania za grunt również odszkodowania za drzewostan Lasy Państwowe otrzymałyby w zakresie drzewostanu podwójną rekompensatę, co naruszałoby zasadę wyrażoną w art.21 ust.2 Konstytucji R.P., że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Innymi słowy oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny: " w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne". Zasada słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości ( por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r., K 2/90, publ. OTK 1990, poz.3). Skoro Lasy Państwowe otrzymują po myśli art.20 b ust.2 specustawy drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania. Mając na względzie, że doszło do naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając za uzasadnioną skargę uchylił również zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.