II OSK 766/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 497/12 w sprawie ze skargi B.i K. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 497/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i K., M. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]Prezydent Miasta Białegostoku (zwany dalej "Prezydentem") zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i H. K. i I. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego, z poddaszem użytkowym, z garażem dwustanowiskowym na dziatkach nr ewid. gr. [...] i [...] położonych w B. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. B. i K., M. K. - właściciele sąsiedniej nieruchomości (działki o nr ewid. gr. [...] i [...]), zwrócili się do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wnioskodawcy powołali się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] Prezydent wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Prezydent odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w ustawowym terminie B. i K. M. K. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. braku posiadania przez wnioskodawców wznowionego postępowania przymiotu strony. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona przez inwestora analiza przesłaniania i zacieniania z dnia 29 listopada 2011 r., wbrew zarzutom skarżących, wykonana została zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami - zwanego dalej "rozporządzeniem") i w sposób wyczerpujący (graficzny i opisowy) wykazała, że istniejący budynek mieszkalny państwa K. nie jest ani przesłaniany ani zacieniany przez nowy obiekt państwa K. Wojewoda wskazał także, iż bezzasadny jest również zarzut skarżących dotyczący przyjęcia "wątpliwej co do rzetelności i błędnej" analizy przesłaniania i zacieniania, niezgodnej z § 13 rozporządzenia oraz wykonanej przez autora projektu budowlanego. Organ odwoławczy nie stwierdził również, aby przedmiotowa inwestycja oddziaływała na działki 1988 i 1987 w aspekcie art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami). Zdaniem organu brak jest wpływu planowanej inwestycji na prawidłowe korzystanie przez skarżących z własnej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wywiedli B. i K. K. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania opieszale, wbrew zasadzie szybkości postępowania, a także wbrew zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także rażąco naruszając zasadę legalizmu. Skarżący zarzucili także decyzji Wojewody naruszenie § 13 rozporządzenia oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb") w związku z art. 140 i 144 kc oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez niewyłączenie przez organ administracji pierwszej instancji pracownika U. B., która od dnia 28 września 2011 r. była pracownikiem, i jako osoba prowadząca sprawę brała udział w wydaniu uchylonej wcześniej decyzji Prezydenta, mimo że podlegała wyłączeniu, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów przez Wojewodę, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji obarczona była wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia organu pierwszej instancji przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Rozpatrując ww. skargę WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem podzielić należało argumentację organów, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż obszar oddziaływania obiektu inwestorów zamyka się w granicach ich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, a dokonana przez organy ocena analizy przesłaniania i zacieniania z dnia 29 listopada 2011 r. jest logiczna i wewnętrznie spójna. Zdaniem WSA wynika z niej, że istniejący budynek mieszkalny państwa K. nie jest ani przesłaniany ani zacieniany przez nowy obiekt państwa K. WSA wskazał także, iż wspomniane ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego powinny wynikać z przepisów materialnego prawa administracyjnego, zatem powoływanie się na art. 140 i 144 kc i ochronę prawa własności nie jest wystarczające dla przyjęcia, iż skarżącym przysługiwał przymiot strony. Zdaniem WSA chybiony był także zarzut naruszenia przez organy przepisów o wyłączeniu pracownika organu, to jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na fakt, iż postępowania w organie pierwszej instancji za każdym razem były prowadzone przez tego samego pracownika. Wymieniony powyżej przepis, zmieniony nowelą kpa z grudnia 2010 r., nie ma zastosowania do rozpatrywanej sytuacji. W dacie orzekania przez organ przepis ten brzmiał: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Ww. wyłączenie ma zastosowanie tylko do pracowników wchodzących w skład organów orzekających (piastunów funkcji), a nie do pracowników aparatu pomocniczego organu. Wnosząc skargę kasacyjną K., M. K. zaskarżył wskazany wyrok WSA w całości i zażądał jego uchylenia w całości i w tym zakresie przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) § 13 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia przesłaniania; 2) art. 28 ust. 2 pb poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę, mimo iż zaprojektowany i wybudowany przez inwestorów budynek, przesłaniając budynek skarżącego w rozumieniu § 13 rozporządzenia, powoduje znajdowanie sie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania obiektu inwestorów; 3) art. 140 i 144 kc poprzez uznanie, że zakreślona tymi przepisami ochrona własności nie obejmuje immisji z sąsiedniej nieruchomości; oraz 4) art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu i uznanie za zgodną z prawem odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są częściowo zasadne. Za taki należy uznać zarzut pozbawienia strony skarżącej udziału w postępowaniu administracyjnym, a więc odmowę przyznania jej przymiotu strony na podstawie art. 28 ust. 2 pb, oraz w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu strony. NSA wskazuje, że w sprawie doszło do nierozumienia (tak przez organ, WSA, jak i stronę skarżącą) istoty instytucji strony w postępowaniu budowlanym. To prawda, że bycie stroną postępowania inwestycyjnego zależy od bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ale nieprawdą jest, że obszar oddziaływania może być definiowany tylko przez jeden sposób oddziaływania obiektu - w rozpatrywanej sprawie przez kwestię zacienienia nieruchomości strony skarżącej. Nawet bowiem jeśli uznać, że problem zacienienie w sprawie w ogóle nie istnieje, organy ani WSA nie analizowały, czy w sprawie nie występują inne interakcje pomiędzy nieruchomością państwa K. a nieruchomością państwa K., ale arbitralnie - tylko ze względu na jeden rodzaj oddziaływania - odmówiono sąsiadom udziału w postępowaniu. NSA nie przesądza w tym miejscu, że takie oddziaływanie występuje, ale z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nie wynika, by organy skupiały się na czymś więcej niż na problemie zacienienia nieruchomości skarżących i ewentualnego zsuwania się śniegu z dachu w czasie odwilży, a to w kontekście zapewnienia potencjalnej stronie udziału w postępowaniu jest zdecydowania za mało. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien wziąć pod uwagę znaczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która jest niezwykle ważna jako fundament budowania zaufania obywateli do organów państwa, w tym sądów administracyjnych. WSA powinien też przeprowadzoną w sprawie analizę i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnić, aby strony postępowania miały pewność, że rozstrzygnięcie Sądu oparte jest na rzeczywistych przesłankach a nie przypadkowości. Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.