II SA/Rz 849/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K p a " oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania E. S. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy. Sprawę zainicjował wniosek E. S. z dnia 11 maja 2012r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujkiem S. J. Po jego rozpatrzeniu Burmistrz Miasta [...] wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. odmówił jego uwzględnienia podnosząc w uzasadnieniu, że S. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak też wnioskodawczyni nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji na jego rzecz. E. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc ojej zmianę lub uchylenie jako bezzasadnej i opartej na błędnych ustaleniach. Odwołująca się zarzuciła, iż organ "zamiast spowodować postawienie (...) przed komisją lekarską" oparł się na orzeczeniu dokumentującym stan zdrowia S. J. sprzed dwudziestu siedmiu lat, w sytuacji gdy wyżej wymieniony ma obecnie 84 lata i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, który świadczy o tym, że wymaga on opieki z powodu całkowitej bezradności. Zdaniem składającej odwołanie, przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia ją do otrzymania dochodzonego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako błędną oceniła zastosowaną przez organ interpretację powyższego przepisu, zgodnie z którą, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne musiałaby należeć do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby nad którą sprawują opiekę. Składająca odwołanie podniosła, że nie pracuje i nie ma dochodów, jednak nie może zostawić wujka samego, bez opieki. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012r. utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W jej motywach wskazało, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 5 września 1985r. S. J. zaliczony został na stałe do II grupy inwalidów. Wyżej wymieniony jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, zaś jego opiekunem prawnym jest siostrzenica E. S., która nie posiada innego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego, nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu i nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę. Sprawuje ona rzeczywistą opiekę nad wujkiem S. J. Przechodząc do oceny stanu prawnego organ powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), zwanej dalej K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle brzmienia powyższych przepisów (tzn. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten (dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania) obciąża małżonków (art. 23 i art. 27 K.r.o.), krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 K.r.o.) oraz powinowatych. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 617 § 1 K.r.o.). Żaden przepis nie wprowadza zaś obowiązku alimentacyjnego pomiędzy siostrzenicą a wujem. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, iż treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby osoba wymagająca opieki legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub też innym równoznacznym mu orzeczeniem lekarskim stwierdzającym: całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, bądź legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidów, (art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych). SKO podkreśliło, że S. J. posiada tymczasem orzeczenie o zaliczeniu do II grupy inwalidów, co w świetle art. 3 pkt 20 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych równoznaczne jest z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do zarzutu odwołania SKO zwróciło uwagę, iż E. S.wzywana była do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez S. J. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub innego równoważnego mu dokumentu. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni przedstawiła jedynie wymienione wyżej orzeczenie lekarskie z 1985r. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie jest tymczasem ani zobowiązany ani też uprawniony do występowania do odpowiedniej komisji lekarskiej o ustalenie aktualnego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Obowiązek ten spoczywa bowiem na opiekunie prawnym osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, który zgodnie z art. 155 i art. 175 K.r.o. zobligowany jest do sprawowania pieczy nad osobą ubezwłasnowolnioną i do reprezentowania tej osoby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2012r. E. S. wniosła o jej zmianę lub uchylenie z powodu naruszenia prawa i błędnej jego interpretacji, jak też niewyjaśnienia podstawowej okoliczności faktycznej. Składająca skargę podniosła, że przed rozstrzygnięciem sprawy organ winien był ustalić aktualny stan zdrowia S. J. kierując go na stosowne badanie bądź sugerując wykonanie go iw tym celu zawiesić postępowanie w sprawie bądź też przedłużyć termin jej załatwienia. Wskazując na dokonaną przez organy niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca podniosła, że określenie "osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny" łączy się merytorycznie z określeniem osoba "spokrewniona w pierwszym stopniu, nie zaś z osobą inną niż spokrewniona. Skarżąca uznała za "nieporozumienie" przytaczanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu orzeczeń sądowych zapadłych w określonych, nieznanych organowi okolicznościach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, na co wskazuje art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozstrzygając sprawę sąd czyni to w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli przedmiotu niniejszej skargi we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził, by kwestionowana decyzja SKO naruszała prawo. Rozstrzygnięciem tym Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r. odmawiającą E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad wujkiem S. J. Podstawą odmowy było ustalenie, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Drugą okolicznością, dla której organy odmówiły uwzględnienia wniosku było stwierdzenie braku legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, stanowisko rozstrzygających sprawę organów jest prawidłowe. Podstawą materialnoprawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których, zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przepis uzupełniony jest treścią art. 17 ust. 1a tej ustawy, wedle którego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Jednoznaczne brzmienie przytoczonych przepisów nie może budzić wątpliwości co do tego, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które nie podejmują lub rezygnują z pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, od tego czy na osobach tych ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o. Obowiązek ten zdefiniowany w art. 128 K.r.o. sprowadza się do dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawodawca ustala jednocześnie kolejność zobowiązanych stanowiąc w art. 129, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Wedle art. 617 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, natomiast krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się zaś według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Skoro więc ustalenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne wymaga wskazania osób zobowiązanych do alimentacji, to należy uznać, że słusznie stwierdziły w niniejszej sprawie organy administracji brak po stronie skarżącej uprawnienia do takiego świadczenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, E. S. ubiega się o przedmiotowe świadczenie z uwagi na opiekę sprawowaną nad wujkiem tzn. bratem matki. Rodzeństwo rodziców należy po myśli powołanego wyżej art. 617 § 1 K.r.o. zaliczyć do krewnych w linii bocznej, którzy zgodnie natomiast z przytoczonym wyżej art. 128 K.r.o. nie są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym. To z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już bowiem podniesiono, warunkiem przyznania takiego świadczenia jest przynależność osoby wnioskującej o nie do kręgu najbliższych krewnych podopiecznego, do których ustawodawca zaliczył (art. 17 ust. 1) matkę, ojca oraz innych krewnych pod warunkiem jednak, że spoczywa na nich obowiązek alimentacyjny, jak też opiekunów faktycznych dziecka. Za nietrafną należy zatem uznać dokonaną przez skarżącą wykładnię przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzającą się do przyjęcia, że określenie "osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny" łączy się ze zwrotem "osoba spokrewniona w pierwszym stopniu" nie zaś z określeniem "osoba inna niż spokrewniona". Tego rodzaju interpretacja jest całkowicie niedopuszczalna, jeśli uwzględni się, iż powołany przez skarżącą przepis art. 17 ust. 1a należy czytać łącznie z poprzedzającym go art. 17 ust. 1, który w sposób wyraźny odwołuje się do istnienia obowiązku alimentacyjnego. Przytoczony przez składającą skargę art. 17 ust. 1a ustawy stanowi jedynie uzupełnienie, konkretyzację regulacji umieszczonej w ust. 1a, zatem nie może funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od tego ostatniego przepisu. Należy w tym miejscu wspomnieć, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem kontroli dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, który w dwóch wyrokach: z dnia 18.07.2008r. (P 27/07, Dz. U. Nr 138, poz. 872) i z dnia 22.07.2008r. (P 41/07, Dz. U. Nr 138, poz. 875) opowiedział się za szerszym niż to wynika z literalnego brzmienia tego przepisu objęciem jego hipotezą osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia te dotyczyły jednakże tylko podmiotów obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem osób wymagających opieki. Dlatego też, w ocenie Sądu, na wyrażonych tam poglądach nie można się oprzeć przy rozstrzyganiu sprawy, w której świadczenia pielęgnacyjnego domaga się osoba spoza kręgu osób, na których obowiązek alimentacyjny ciąży. Niezależnie od powyższego, w sprawie niniejszej zachodzi jeszcze jedna negatywna przesłanka przyznania dochodzonego przez stronę świadczenia. Otóż wymagający opieki S. J. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 5 września 1985r., zaliczającym wyżej wymienionego do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Orzeczenie to w świetle art. 3 pkt 20 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych jest równoznaczne z posiadaniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1 cyt. ustawy wyraźnie wskazuje, że świadczenie to przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo też orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej dotyczącymi zaniedbań w zakresie ustalenia aktualnego stanu zdrowia S. J. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ I instancji podjął kroki zmierzające do uzyskania takiej wiedzy. W piśmie z dnia 15 maja 2012r. wezwał on E. S. do dostarczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S. J. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni przedłożyła jedynie wskazane wyżej orzeczenie z 1985r. Jednocześnie nie wskazała, by występowała do stosownych podmiotów celem uzyskania orzeczenia o aktualnym stanie zdrowia podopiecznego, jak też nie podniosła, że ma zamiar to uczynić. W takiej zaś sytuacji nie można twierdzić, że organy dopuściły się jakichkolwiek zaniedbań w powyższym zakresie. Skoro bowiem wnioskująca ma interes prawny w uzyskaniu dochodzonego świadczenia, winna wykazać się starannością w tym przedmiocie, zwłaszcza że jest ona jednocześnie opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego S. J. Zgodnie zaś z art. 54 i art. 155 § 1 w zw. z art. 175 K.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Jest on obowiązany wykonywać swe czynności z należytą starannością, jak tego wymaga dobro pozostającego pod opieką i interes społeczny. Należy końcowo zaznaczyć, że przepisy dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że rozpoznające sprawę organy nie mają żadnej swobody w rozstrzyganiu. O przyznaniu świadczenia decyduje zaś spełnienie ustawowych przesłanek. Z kolei brak ich spełnienia zobowiązuje organ do odmowy uwzględnienia żądania strony. Reasumując, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w oparciu o nią zasadnie nie uznały E. S. za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujkiem S. J. Nie należy ona bowiem do kręgu osób, na których spoczywa względem podopiecznego obowiązek alimentacyjny, zaś prawo do ubiegania się o takie świadczenie musi wywodzić się z tego obowiązku. Nadto prawidłowo organy stwierdziły, że S. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co także wyklucza przyznanie dochodzonego świadczenia. Przy czym należy podkreślić, że w celu uzyskania takiego orzeczenia Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do składającej wniosek, wyznaczając jej stosowny termin do jego przedłożenia. Wezwanie to nie doprowadziło jednak do uzyskania żądanego dokumentu. Z przytoczonych względów Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.