VII SA/Wa 1357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. Ż. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. Ż. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. J. Ż. wniósł odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 508/11 WSA w W-wie stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ II instancji winien rozpoznać sprawę w zakresie wniosku o przywrócenie terminu. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z akt sprawy wynika, że J. Ż. nie był uznany przez organ I instancji za stronę postępowania i nie otrzymał decyzji z dnia [...].01.2010 r. Za strony postępowania (oprócz inwestora) uznano S. S. i K. S. Ww. decyzja została odebrana przez pełnomocnika inwestora [...].01.2010 r. (adnotacja na decyzji), a S. S. i K. S. odebrali decyzję [...].01.2010 r. Organ II instancji zauważył, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, z uwagi na nieuznanie jej za stronę postępowania może wnieść odwołanie do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania stron, a gdy strony nie wniosły odwołania, przed upływem 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez strony postępowania. Ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dla osoby, o której mowa wyżej, liczony jest od dnia ostatniego doręczenia stronom postępowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał [...].01.2010 r., a dla S. i K. Stano [...].01.2010 r. Tym samym [...].01.2010 r. był ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla J. Ż. Odwołanie J. Ż. zostało nadane w dniu [...].03.2010 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Następnie przytoczył art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Dodał, powołując się na orzecznictwo, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu służy jedynie osobie, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa odwołanie służy stronie, a termin 14-dniowy do jego wniesienia biegnie od doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Wobec tego nie można mówić o uruchomieniu terminu do wniesienia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła. Organ podkreślił, że o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Skoro decyzja Starosty [...] nie została skarżącemu doręczona, to termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Nie można więc mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zatem istnieje podstawa do odmowy przywrócenia terminu. Organ dodał, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołań, w myśl art. 16 § 1 kpa, decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazał na koniec, że wobec powyższego nie było możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania oraz powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 Kpa.), wyłączona jest możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na to postanowienie złożył J. Ż. zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności możliwości oddziaływania nowej budowli na interes innych obywateli, a przez to naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP; 2) art. 8 kpa poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania oraz art. 10 kpa poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę. 3) art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, tj. niepoinformowanie w toku wydawania decyzji pozwolenia na budowę o przyczynach, dla których nie uznał bezpośrednich sąsiadów-mieszkańców [...][...], a zarazem współwłaścicieli drogi do obiektu planowanego i do osiedla [...][...] za strony w tym postępowaniu. 4) art. 5 Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że sposób zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. 5) art. 195 i nast. k.c. poprzez nieuwzględnienie prawa współwłasności mieszkańców [...][...] i [...][...] Sp. z o.o. zarówno do wspólnej drogi jak i wspólnych obiektów posadowionych na tej drodze. 6) błędne uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren wyznaczony granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny a przez to nie uwzględnienie wymagań art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227) a przez to naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. 7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie złożyły osoby faktycznie zainteresowane postępowaniem, ale nie posiadające przymiotu strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zgodnie z art. art. 59 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Bezspornym jest, że skarżący nie był przez organ I instancji potraktowany jako strona postępowania i decyzja nie została mu doręczona. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. lub, jak w kontrolowanym postępowaniu, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Oczywiście może zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy kwestia, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. Art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony, lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1126/09). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, takim jak wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie nieważności decyzji. W kontrolowanym postępowaniu, termin do wniesienia odwołania dla skarżącego należało liczyć według terminu, jaki na wniesienie odwołania miały strony postępowania. Termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał z dniem [...] stycznia 2010 r., zaś termin do wniesienia odwołania dla S. S. oraz K. S. upływał z dniem [...] stycznia 2010 r., który stanowił również ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Ponieważ odwołanie skarżącego nadano w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2010 r., jak wynika ze stempla pocztowego widniejącego na kopercie, zostało ono wniesione po terminie. Jednocześnie zauważyć należy, że również możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09). W myśl art. 58 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej związane jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany", użytemu w art. 58 § 1 k.p.a. należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2 do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak "zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie odwołania, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania, której organ doręczył decyzję. Reasumując, dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona, można rozważać, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania decyzja uzyskuje walor ostateczności, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w nim pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09). Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).