VIII SA/Wa 508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] stycznia 2010 r. Starosta P., działając na podstawie art. 28, art. 33 ustęp 1, art. 34 ustęp 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Centrum Medycznego [...] Spółka z o.o. w P. o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...], obręb [...], przy ulicy E. w P.. Decyzja została doręczona w toku postępowania administracyjnego stronom postępowania, które w ustawowym terminie nie złożyły od niej odwołania, wskutek czego stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2010 r. W dniu [...] marca 2010 r. (data nadania pisma na poczcie) S. R. złożył do Wojewody [...] odwołanie od decyzji na budowę z dnia [...] stycznia 2010 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. W odwołaniu wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie przez organ w procesie decyzyjnym współwłaścicieli drogi dojazdowej, oznaczonej numerem działki [...], przylegającej do działki, na której ma powstać przedmiotowa budowla. Organ nie poinformował współwłaścicieli drogi, mieszkańców osiedla "[...]", o toczącym się postępowaniu administracyjnym, pozbawił ich możliwości udziału w tym postępowaniu, a przez to naruszył ich słuszny interes prawny. W uzasadnieniu odwołania S. R. podniósł, że organ przy wydawaniu decyzji zezwalającej na budowę budynku Centrum Medycznego [...] nie wziął pod uwagę, że droga dojazdowa stanowi również drogę przeciwpożarową dla mieszkańców osiedla, co przez upublicznienie znacznie ograniczy jej dotychczasową funkcję. Organ, zezwalając na parking, stworzył możliwość tarasowania tej drogi przez różnych użytkowników. Inne zarzuty odwołania to takie, że: - decyzja została wydana bez zgody współwłaścicieli drogi dojazdowej oraz z naruszeniem zachowania odległości parkingu przyległego do planowanego budynku od działki będącej współwłasnością mieszkańców, - na obszarze objętym przedmiotową decyzją plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz lokalizowania obiektów o funkcji produkcyjnej i usługowej, - w decyzji pominięto, że na drodze dojazdowej znajdują się: śmietnik, altanka i brama wjazdowa, stanowiąca współwłasność mieszkańców osiedla, - w decyzji nie rozstrzygnięto o sposobie korzystania z transformatora zlokalizowanego na działce [...] i [...], który zasila w energię elektryczną osiedle "[...]". W konkluzji skarżący podniósł, że pominięcie go w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym narusza jego prawo podmiotowe, interes prawny i faktyczny przez pozbawienie możliwości decydowania o sposobie wspólnego korzystania ze współwłasności. Takim postępowaniem organ naruszył przepisy art. 6,7, 8,9,10 i 77 kpa. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący uzasadnił tym, że dopiero w dniu [...] marca 2010 r. dowiedział się od sąsiada M. S., że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2010 r. Takie same odwołania wraz z wnioskami o przywrócenie terminu złożyli jeszcze: J. Ż. i A. C. w dniu [...] marca 2010 r. (data nadania pisma na poczcie) oraz M. S. w dniu [...] marca 2010 r. (data nadania pisma na poczcie). W odpowiedzi na odwołania inwestor Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. w P. wnosił o: odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołań oraz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wszystkich odwołań, ewentualnie o stwierdzenie niedopuszczalności odwołań. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że osoby odwołujące się, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, nie są legitymowane do złożenia odwołania, ani wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Przysługuje im jedynie prawo żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. Jednak organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a nie automatycznie kwalifikować je jako wnioski o wznowienie postępowania. Odwołujący się nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku NZOZ przy ulicy E. w P. i nie mogą stać się stronami tego postępowania w świetle art. 28 ustęp 2 w związku z art. 3 punkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu odwołań: J. Ż., A. C., S. R. i M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Centrum Medycznemu Spółce z o.o. w P. pozwolenia na budowę budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, umorzył postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 §1 punkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 82 ustęp 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że odwołanie złożyły osoby faktycznie zainteresowane prowadzonym postępowaniem, ale nie posiadający przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z uwagi na przesłanki podmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Zachowanie wymaganych prawem odległości powoduje, że projektowany budynek nie będzie negatywnie oddziaływał na nieruchomości skarżących i nie będzie ograniczał korzystania z nich. Z tych przyczyn odwołujący się nie mają prawa strony w przedmiotowym postępowaniu. Poza tym organ podniósł, że realizowana inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być lub jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza teren wyznaczony granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skarżący, jako współwłaściciele drogi dojazdowej, przeciwpożarowej, są bezpośrednio zainteresowani sposobem zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, jednak - w ocenie organu odwoławczego - tylko w ramach interesu faktycznego, a nie prawnego. Niedogodności związane ze zwiększonym ruchem pojazdów lub nieuzasadnione obawy o zastawianie wjazdu na posesję w przyszłości, nie rodzą po stronie skarżących prawa do żądania od organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podjęcia określonych działań. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał właściwych ustaleń, kto w przedmiotowym postępowaniu posiada przymiot strony. Z uwagi na umorzenie postępowania odwoławczego z przyczyn braku indywidualonego interesu prawnego skarżących, organ uznał, że zbędna jest analiza pozostałych zarzutów odwołania. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. R., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 5 ustęp 1 punkt 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez uznanie, że sposób zagospodarowania terenu działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, - naruszenie art. 195 k.c. przez nieuwzględnienie prawa współwłasności do wspólnej drogi oraz obiektów posadowionych na tej drodze, - błędne uznanie, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza teren wyznaczony granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, a przez to nieuwzględnienie wymagań określonych w art. 59 ustęp 1 oraz art. 63 ustęp 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r., Nr 199, poz. 1227), a w konsekwencji naruszenie art. 6,7,8,77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., - naruszenie art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. przez uznanie, że odwołanie złożyły osoby faktycznie zainteresowane prowadzonym postępowaniem, ale nie posiadające przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozbudował argumentację zawartą w odwołaniu przez dodatkowe podniesienie zarzutu, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ sposób zagospodarowania działek o numerach: [...] i [...], tj. utwardzenie terenu pod parking, niesprawdzony system odprowadzenia wód opadowych z planowanego budynku, stwarza potencjalne zagrożenie funkcjonowania osiedla. Skarżący podniósł, że ograniczenie możliwości uczestnictwa w postępowaniu podmiotów, których interesów lub obowiązków dotyczy postępowanie, wyrażone w art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego, narusza przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP. Ponadto organ, w ocenie skarżącego, naruszył zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie przyznając prawa strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym współwłaścicielom działki numer [...] (drogi dojazdowej), sąsiadującej z planowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwana dalej p.p.s.a.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych, ponieważ w ocenie Sądu rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Centrum Medycznemu [...] Sp. z o.o. w P. stała się ostateczna w dacie [...] stycznia 2010 r., ponieważ żadna ze stron tego postępowania w ustawowym terminie nie złożyła odwołania do organu wyższej instancji. Odwołanie jest instytucją procesową umożliwiającą uprawnionym podmiotom zaskarżenie decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu (por. art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), a wzruszyć ją można tylko w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 Działu II k.p.a. Podmiot, który został pozbawiony udziału w postępowaniu w pierwszej instancji w charakterze strony, ma możliwość złożenia odwołania, ale termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu (por. teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.04.2006 r., LEX nr 221943, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.08.2010 r., I SA/Wa 145/10, LEX nr 750663). Zgodzić się wtedy należy z powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacją organu, że w takiej sytuacji organ odwoławczy winien rozpoznać to odwołanie i przeanalizować, czy podmiot ten ma w danej sprawie indywidualny interes prawny. Jeśli nie, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. (por. uchwałę NSA z dnia 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W sytuacji, kiedy nie zostało wniesione odwołanie przez strony uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, to podmiotowi, który nie brał udziału w tym postępowaniu nie przysługuje prawo wniesienia takiego odwołania, lecz przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 30.05.2007 r., sygn. II SA/Gd 122/07, WSA w Warszawie z dnia 13.10.2005 r., sygn. I SA/Wa 1606/04, NSA z dnia 5.12.1997 r., sygn. I SA 1329/95, ONSA 1998, Nr 3, poz.103, z dnia 29.10.1998 r., sygn. I SA 519/08, z dnia 16.11.1998 r., sygn. II SA 1391/98, z dnia 16.07.2002 r., sygn. II SA 2230/00, publ. Monitor Prawniczy z 2002 r., Nr 20, s.916). Wskazać dalej należy, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, pomimo okoliczności wyżej wymienionej, rozpoznał odwołanie kilku podmiotów nie będących stroną postępowania w I instancji, m.in. skarżącego S. R., po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu i wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, powołując się na brak wobec nich przymiotu strony określonej w art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego. Jeśli skarżący w swoim odwołaniu żądał uznania go za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, a organ odmówił mu przymiotu strony, to należy uznać, że rozpoznał merytorycznie odwołanie od decyzji, która była już ostateczna. W ocenie Sądu organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, jeśli rozpoznał odwołanie wniesione po terminie (art. 129 § 2 k.p.a.). W sytuacji złożenia przez podmiot odwołania po upływie terminu do jego wniesienia dla stron biorących udział w postępowaniu, obowiązkiem organu było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a., nie zaś umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na nieposiadanie przez odwołującego się przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (tak WSA w Warszawie z 13.08.2010 r., I SA/Wa 145/10, LEX nr 750663). Postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.01.2007 r., II SA/Wa 1907/06, LEX nr 299845, wyrok NSA z dnia 15.11.1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.09.2007 r., II SA/Ol 539/07, LEX nr 420229). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie wydaje się trafny pogląd, że jeżeli organ odwoławczy, nie wydając postanowienia o przywróceniu terminu, podejmuje rozpatrywanie sprawy, wówczas "wobec faktycznego wszczęcia postępowania odwoławczego należy domniemywać przywrócenie terminu" (Z.Janowicz, Komentarz, 1995, s.319), bowiem jest to konkluzja wyraźnie sprzeczna z przepisem art. 59 § 2 k.p.a. Przepisom kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego przywrócenia terminu (tak wyrok NSA z dnia 10.01.2008 r., II OSK 1822/06, LEX nr 453995). W pierwszej kolejności organ II instancji, korzystając ze wstępnej fazy badania odwołania pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz terminowości, winien więc rozpoznać sprawę pod kątem procesowym w zakresie wypowiedzenia się co do wniosku o przywrócenie terminu (przywrócić termin lub odmówić przywrócenia terminu, dokonując analizy przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), a dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie w tym zakresie, może odpowiednio ustosunkować się do wniesionego odwołania, badając je pod względem dopuszczalności przedmiotowej i podmiotowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4.03.2008 r., I SA/Rz 905/07, LEX nr 515321, wyrok WSA w Warszawie z 30.05.2008 r., VI SA/Wa 466/08, LEX nr 511416). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, kiedy organ dokonał weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej na podstawie art. 16 §1 k.p.a. z ochrony trwałości, stanowi rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 58 § 2 i 3 k.p.a., art. 59 § 2 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 punkt 2 k.p.a. Sąd nie badał zarzutów skargi pod względem merytorycznym, z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z przyczyn wyżej wymienionych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.