I SA/Gl 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Teresa Randak, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W., zwana dalej "stroną", reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...],[...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...]z dnia [...] r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 19 października 2011 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o rozłożenie spłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne na raty i umorzenie odsetek wynikających z opóźnienia płatności. Uzasadniając swoją prośbę strona wskazała, że swoją działalność w zakresie ćwiczeń jogi i technik relaksacyjnych musiała zawiesić, ponieważ dochody z tej działalności nie pozwalały nawet na opłacenie należnych składek na ubezpieczenia społeczne, a nadto ze względów zdrowotnych nie może teraz prowadzić ćwiczeń jogi. Ponieważ nie prowadzi działalności i nie ma pracy, nie może się leczyć w państwowej służbie zdrowia, a na leczenie prywatne jej nie stać. Na wezwanie organu złożyła wymagane oświadczenia na okoliczność swojej sytuacji życiowej (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej) i przedłożyła posiadane dokumenty. W piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. strona rozszerzyła zakres wniosku; wniosła o umorzenie należności z tytułu całości składek. Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomił stronę, że wniosek w sprawie ratalnej spłaty zadłużenia z tytułu składek pozostawia bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie załącznika do wniosku o układ ratalny o czytelny podpis. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...]z dnia [...]r. ([...]) odmówił umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości 4.300,97 zł, w tym: 1) ubezpieczenia społeczne za okres 11/2010-06/2011 - składki: 2.126,11 zł, 2) ubezpieczenia zdrowotne za okres 12/2010-06/2011 - składki: 1.693,66 zł, 3) Fundusz Pracy za okres 04/2011-06/2011 - składki: 143,20 zł, 4) odsetki naliczone na dzień 19 października 2011 r. w kwocie 250 zł, 5) koszty upomnienia w kwocie 88 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że ustalił, iż: działalność gospodarcza została zawieszona w dniu 28 czerwca 2010 r., strona ma 34 lata, prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z matką, łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi 2.775,34 zł, a stałe miesięczne wydatki – 2.198,08 zł (czynsz, energia elektryczna, gaz, rehabilitacja i leczenie matki, żywność). Wskazał, że strona ma stłuczone biodro i kość ogonową, co uniemożliwia jej prowadzenie zajęć jogi; natomiast matka ma dolegliwości związane z kręgosłupem, dolegliwości kardiologiczne i polip. Strona nie posiada żadnych wartościowych składników majątkowych w postaci ruchomości i nieruchomości; nie ma innych zobowiązań niż zobowiązania w stosunku do ZUS, nie korzysta z pomocy MOPS. Następnie zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Nie wystąpiły też pozostałe przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy: określona w pkt 3 - ponieważ działalność gospodarcza została przez stronę zawieszona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne, określona w pkt 5 – ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, określona w pkt 6 – ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Ponadto podkreślił, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia. Stwierdził, że strona nie wykazała, że uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu stanowiłoby niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Strona wystąpiła z wnioskiem o układ ratalny, co świadczy o tym, iż nawet sama strona ocenia, że posiada możliwości finansowe gwarantujące spłatę całości posiadanego zadłużenia z tytułu składek. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i odsetek naliczonych z tytułu nieuiszczonych w terminie składek. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreśliła, że zrezygnowała z ubiegania się o układ ratalny, ponieważ nie osiąga żadnych dochodów i nie jest w stanie spłacać rat. Pozostaje całkowicie na utrzymaniu matki. Pomimo zarejestrowania się w Urzędzie Pracy, nie ma pracy i nie dostaje zasiłku. Ma bardzo ograniczone możliwości uzyskania pracy ze względu na wykształcenie (filozofia) i stan zdrowia związany z poniesionym urazem, którego nie była w stanie leczyć, bo nie przysługiwała jej państwowa opieka zdrowotna. W trakcie postępowania przed organem odwoławczym uzupełniła swoją argumentację pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. i podała, że jej zdaniem zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności składek ponieważ nie posiada żadnego majątku, żadnych dochodów i żadnych świadczeń. Ma tylko rzeczy osobistego użytku służące do ubrania się. Nie ma męża ani innej osoby trzeciej, na którą można by przenieść odpowiedzialność za jej zaległości. Prosi o zweryfikowanie prawdziwości jej oświadczeń i przeprowadzenie postępowania dowodowego, jakie tylko ZUS uzna za właściwe, bo nie umie inaczej udowodnić, że niczego nie ma, niż tylko poprzez oświadczenie. Nie widzi żadnych przeciwwskazań do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli to jest konieczne, aby wykazać brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie ma możliwości pokrycia nawet kosztów egzekucji. Nie widzi możliwości znaczącej poprawy swojej sytuacji materialnej nawet w przypadku wyleczenia, bo prowadzona przez nią działalność przynosiła tak niski dochód, że nie wystarczył na pokrycie składek na ubezpieczenie. Nawet jeżeli znajdzie pracę, to ze względu na posiadane wykształcenie i brak innych umiejętności zawodowych może co najwyżej uzyskać wynagrodzenie pozwalające na zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych i w dalszym ciągu nie będzie możliwości wyegzekwowania zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...], ([...]) z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy i stwierdził, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności z uzasadnieniem analogicznym jak w decyzji organu pierwszej instancji. Następnie przeanalizował zgromadzone dowody pod kątem występowania przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu i stwierdził, że żadna z nich w sprawie nie występuje. Podkreślił, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji. W skardze, pełnomocnik, działając w imieniu strony, zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1) art. 7, 75, 77 § 1, 78, 80 i 86 k.p.a.- poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędne ocenienie, że okoliczność "nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne" została w sprawie udowodniona, w sytuacji, gdy strona wykazała, że jest odwrotnie, a organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby podważyć twierdzenia strony, 2) art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez jego niezastosowanie. Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty i żądania wskazał, że organ uchylił się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pomimo wyraźnej prośby strony o zweryfikowanie jej oświadczeń na okoliczność sytuacji życiowej, materialnej, rodzinnej w postępowaniu dowodowym jakie organ uzna za właściwe. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, którego wynikiem byłoby uzyskanie dowodów podważających oświadczenia strony, a jedynie tym oświadczeniom zaprzeczył. Taki sposób prowadzenia postępowania dowodowego uniemożliwia zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i czyni je martwymi. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Ze względu jednak na uznaniowy charakter decyzji, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia, organ nie ma obowiązku umorzenia. Decyzję podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji płatnika, jednakże organ ma ograniczone możliwości pozyskiwania dowodów we własnym zakresie, a ciężar dowodu ciąży na stronie. Nadto organ jest obowiązany stosować wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a nie tylko jeden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębne regulacje, do których nie ma nawet bezpośredniego odesłania w ustawie, ograniczają zakres uznania administracyjnego. Na rozprawie pełnomocnik strony podtrzymał zarzuty i żądania zawarte w skardze. Nadto podkreślił, że przy wydawaniu decyzji powinna być brana pod uwagę sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego na dzień jej wydania. Wskazał, że sytuacja uległa pogorszeniu ze względu na chorobę matki strony. Oświadczył, że działalność gospodarcza nie została podjęta i nie będzie prowadzona ze względu na stan zdrowotny strony. Stwierdził, że matka strony nie ponosi odpowiedzialności, jako osoba trzecia, za zaległe składki, gdyż nie jest następcą prawnym zobowiązanej w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne strony – ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał tę decyzję w mocy. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja został już wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji. Natomiast konieczne jest przedstawienie stanu prawnego sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. W sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć składki, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia wymienionych wymogów Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej szczegółowo opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Organ stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie wystąpiły z przyczyn oczywistych i tego twierdzenia Sąd nie kwestionuje. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy. Organ wywiódł, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa), ponieważ działalność gospodarcza została przez stronę zawieszona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Twierdzenie organu jest gołosłowne, nie wykazał on bowiem istnienia bądź nie istnienia okoliczności objętych hipotezą analizowanej normy prawnej. Nie budzi jedynie wątpliwości ustalenie, że strona zawiesiła działalność gospodarczą. Strona twierdziła, że żadnego majątku nie posiada. W postępowaniu dowodowym to twierdzenie nie zostało obalone. Zasadnie organ przyjął, że takie ustalenie nie jest wystarczające do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek określona w tym przepisie. Nie podjął jednak żadnych kroków umożliwiających ustalenie, czy zachodzą okoliczności przesądzające o istnieniu tej przesłanki. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ nie udowodnił, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3. Nadto organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w pkt 6 (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne) – ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. To twierdzenie ma charakter arbitralny, ponieważ organ oparł je na założeniu, że sytuacja finansowa strony może ulec poprawie w przypadku podjęcia na nowo zawieszonej działalności. Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że dochody uzyskiwane przez stronę w czasie prowadzenia działalności były tak niskie, że nie pozwalały na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne. Brak podstawy do przyjęcia, że nawet w przypadku podjęcia działalności strona znacząco poprawi swoją sytuację finansową. Z oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie wynika nadto, że strona nie zamierza podjąć działalności, co jest związane z jej stanem zdrowia. Sąd stwierdza, że organ nie udowodnił, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6. Organ stwierdził również, że nie występuje przesłanka wymieniona w pkt 5 (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) – ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdził jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tego twierdzenia Sąd nie kwestionuje, ale wskazuje, że to zaniechanie organu spowodowało, iż nie jest możliwe merytoryczne ocenienie istnienia bądź nieistnienia tej przesłanki całkowitej nieściągalności. W świetle zasady praworządności nie można zaakceptować wywodzenia negatywnych dla strony konsekwencji prawnych wywołanych przez niewywiązywanie się przez organ z ustawowych obowiązków. W tym miejscu trzeba bowiem wskazać, że na mocy art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie budzi wątpliwości, że jest również wierzycielem. Z przepisu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obowiązany wszcząć egzekucję, czego nie uczynił. Wypełnienie ustawowego obowiązku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w pkt 5. Ponieważ organ tego zaniechał, nie poczynił jednoznacznych ustaleń dowodowych pozwalających na wydanie zgodnej z prawem decyzji. Ze względu na wskazane uwarunkowania aksjologiczne nie jest możliwe przyjęcie za organem, że zostało udowodnione, iż w sprawie nie występuje przesłanka określona w pkt 5. Należyte wypełnienie obowiązków wierzyciela dałoby też organowi podstawę do rzetelnego i jednoznacznego stwierdzenia, czy istnieje majątek umożliwiający egzekwowanie należności (przesłanka określona w pkt 3) oraz stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki wymienionej w pkt 6. Działając bowiem jako organ egzekucyjny miałby znaczne możliwości dokonania ustaleń na okoliczność sytuacji majątkowej strony, a na mocy art. 77 § 4 k.p.a. byłby uprawniony do zaliczenia tych ustaleń do faktów znanych organowi z urzędu i wykorzystania ich jako części materiału dowodowego w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. Posiadałby możliwość poczynienia ustaleń dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub zaprzeczenie oświadczeniom strony dotyczącym jej sytuacji życiowej, w tym majątkowej w zakresie istotnym dla ustalenia przesłanek całkowitej nieściągalności składek. Odpadłyby bowiem ograniczenia w zakresie postępowania dowodowego, na które organ się powołuje. Trzeba również podkreślić, że strona wręcz domagała się prowadzenia postępowania dowodowego, a nawet wszczęcia w stosunku do niej egzekucji w celu dokonania – za pomocą innych środków dowodowych niż oświadczenia i posiadane przez nią dokumenty – ustaleń dowodowych na okoliczność jej sytuacji życiowej umożliwiających organowi umorzenie należności z tytułu składek. Zasadnie przeto pełnomocnik strony podnosił w skardze, że niedopuszczalne są takie praktyki organu, które uniemożliwiają dłużnikowi skorzystanie z dobrodziejstwa umorzenia należności, czyniąc regulację martwą. Z powodów szczegółowo opisanych Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy zachodzi chociażby jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zasad postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji orzekanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne było przedwczesne. Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie drugiej z przesłanek umorzenia składek; Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd stwierdza, że również w tym zakresie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wypełniający wymogi sformułowane w przytoczonych wyżej przepisach proceduralnych. Strona powoływała się na problemy zdrowotne uniemożliwiające jej kontynuowanie działalności gospodarczej. Organy obydwu instancji nie dokonały oceny dowodowej oświadczenia strony. Organ orzekający w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją nie dokonał nadto oceny dowodowej przedłożonych przez stronę dokumentów na okoliczność stanu zdrowia strony. Taka ocena dowodowa była konieczna w celu ustalenia, czy w sprawie występuje przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej do spłacenia należności z tytułu składek w sytuacji występowania przewlekłej choroby uniemożliwiającej uzyskanie dochodów i opłacenie składek. Sąd stwierdza, że to uchybienie również stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również z tego powodu orzekanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne było przedwczesne. Nadto organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zakresie uzasadnienia faktycznego organ ograniczył się do opisania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale go nie ocenił pod kątem wiarygodności i mocy dowodowej; natomiast uzasadnienie prawne sprowadza się do przytoczenia przepisów prawnych i podkreślenia, iż orzeczenie jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wyżej wskazanym. W przypadku ustalenia, że w sprawie nie występuje żadna przesłanek umorzenia składek winien odmówić umorzenia składek. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje chociażby jedna z tych przesłanek, winien z orzec w granicach uznania administracyjnego, stosując tę instytucję prawną w sposób również wyżej szczegółowo opisany. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ winien ujawnić, w uzasadnieniu decyzji, swoją ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie jego wiarygodności i mocy dowodowej, dokonać wykładni stosowanych przepisów i mieć na względzie ciążący na nim, na mocy art. 11 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. O uchyleniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., a o zasądzeniu kosztów postępowania (na które składają się koszty zastępstwa procesowego i opłata za pełnomocnictwo), na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami).