VII SA/Wa 2068/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zakładu opieki zdrowotnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Rady Miasta Z. wpis sądowy w kwocie 300 zł (trzysta złotych). W dniu 31 lipca 2012 r. Rada Miasta Z. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. Nr [...], w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Ośrodka Zdrowia w Z.. Organ nadzoru, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wkracza w kompetencje Burmistrza Miasta Z. jako organu właściwego do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W skardze podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miasta Z., strona skarżąca – Rada Miasta Z. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lipca 20120 r. nie zgadzając się z interpretacją przepisów prawa dokonaną w sprawie przez Wojewodę [...]. Skarżąca podniosła w szczególności, iż do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Ośrodka Zdrowia w Z. upoważniał ją przepis art. 49 ustawy o działalności leczniczej. Do skargi strona skarżąca załączyła m. in. uchwałę Rady Miasta Z. z [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wyciąg z protokołu Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r., uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie upoważnienia Radców Prawnych Pani Ż. B. i Pani A. G. do reprezentowania Rady Miasta Z. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta Z.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2012 r., profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej – r. pr. Ż. B. popierając skargę i mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 wskazała, iż w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja uprawniająca Radę Miasta Z. do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ż. B. powołała się w tym kontekście na istniejący w sprawie konflikt kompetencyjny pomiędzy Radą a Burmistrzem Miasta Z.. Dodała przy tym, że organ wykonawczy nie wnosił sprzeciwu do uchwały Rady Miasta Z., do której to odnosi się rozstrzygnięcie nadzorcze. Pełnomocnik organu na rozprawie zmodyfikował wniosek zawarty w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę w ten sposób, iż w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie przez podmiot nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Orzekając w niniejszej sprawie Sąd w pierwszej kolejności musiał rozważyć dopuszczalność skargi - tak z urzędu, jak i z uwagi na wniosek organu o jej odrzucenie. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zobowiązany był ustalić, czy Rada Miasta Z. jako organ stanowiący gminy mogła wnieść skutecznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], kwestionujące jej uchwałę z [...] maja 2012 r. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi w sprawie Sąd miał na uwadze zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminny oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12. Sąd miał też na względzie, iż skarga jako stronę skarżącą określiła "Radę Miasta Z.". Tymczasem, z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie zaś do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do zadań wójta. Z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż Rada Miasta Z. podjęła uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stosownie do ww. art. 98. Ale już niezgodnie z tym przepisem sama (reprezentowana przez Przewodniczącego) wniosła skargę do Sądu, w sytuacji gdy uprawnionym do jej wniesienia była wyłącznie gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, w tym przypadku Burmistrza Miasta Zi.. Wskazać zaś raz jeszcze trzeba, iż z ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma gmina (co koresponduje z art. 25 § 1 p.p.s.a.), reprezentowana przez jej organ wykonawczy. W niniejszej sprawie skarga została natomiast wniesiona przez podmiot nie mający zdolności sądowej, albowiem takiej zdolności sam organ gminy jakim jest rada nie posiada. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w dniu 13 listopada 2012 r. zapadła uchwała NSA o następującej treści: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Rozważania zawarte w uzasadnieniu tej uchwały potwierdzają zasadność powyższej oceny Sądu. NSA wskazał bowiem m. in. na to, iż "Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. NSA wskazał także na to, iż ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza wymóg formalny jej wniesienia – uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ zaś organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a to w pełni (jak zauważył NSA) koresponduje z art. 31 omawianej ustawy. Wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Co więcej – rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. NSA wskazał również, iż przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby w praktyce pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Zatem w ww. uchwale NSA przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze może być skutecznie zaskarżone przez gminę, którą w obecnym stanie prawnym reprezentuje na zewnątrz, a więc także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu NSA przypisał charakter zasady ogólnej. Wskazał bowiem, że stanowisko to nie może nabierać charakteru bezwzględnego, w praktyce występować mogą nadzwyczajne sytuacje. "Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji." I dalej, NSA wskazał, że "(...) podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady." Dostrzegając powyższe i analizując sprawę z uwzględnieniem ww. stanowiska NSA, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim musiał mieć na względzie, że skarga nie została wniesiona przez gminę, a przez radę gminy, co w kontekście przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za niedopuszczalne. Sąd, analizując sprawę dopuszczalności skargi wziął też pod uwagę przedmiot sporu, dotyczący kompetencji organów gminy do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SP ZOZ – MOZ w Z.. Sąd uznał w konsekwencji, że sprawa nie ma charakteru szczególnego (o którym mowa w ww. uchwale NSA), albowiem akta sprawy, w tym wyciąg z protokołu sesji Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r., nie ujawniły aby pomiędzy organami Miasta Z. na tym tle istniał spór. Burmistrz Miasta Z., obecny podczas sesji w dniu 28 maja 2012 r., nie sprzeciwiał się bowiem uchwale Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. Potwierdził to również pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2012 r. Konkludując, Sąd przyjął, iż skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony (z przyczyny tkwiącej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), i w tej sytuacji należało uznać ją za niedopuszczalną, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzec o jej odrzuceniu. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.