VIII SA/Wa 602/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rejestracji odbiornika i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. nr 85, poz. 728 ze zm.; dalej: "u.o.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka") od decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakazującej rejestrację [...] używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za używanie [...] niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych [...] odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając Minister wskazał, że w dniu [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.a. przeprowadzona została w obiekcie przy ul. B. [...] w R., zajmowanym przez Spółkę, kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. W kontroli uczestniczyła E. K. – dyrektor Hotelu [...], a jej wyniki zostały utrwalone w formie protokołu, który bez zastrzeżeń został podpisany przez kontrolerów i E. K.. W trakcie kontroli ujawniono w lokalu [...] sztuk odbiorników telewizyjnych marki [...]. W załączonym do protokołu kontroli oświadczeniu E. K. stwierdziła, iż w Hotelu [...] przy ul. B. [...] znajduje się [...] odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie jest możliwe z następujących przyczyn: wszystkich [...] pokoi nie udostępniono ze względu na fakt zajęcia przez gości hotelowych. Udostępniono [...] wolnych pokoi. W trakcie kontroli nie przedstawiono dowodu zarejestrowania odbiorników. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, załączając jednocześnie do niego potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z przeprowadzonej kontroli. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji w pkt 1 decyzji nakazał rejestrację [...] używanych odbiorników telewizyjnych, a w pkt 2 ustalił opłatę za używanie [...] niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka podniosła, iż hotel usytuowany przy ul. B. [...] nabyła w dniu [...] grudnia 2011 r. od [...]. Wyjaśniła, iż nie otrzymała żadnej dokumentacji dotyczącej odbiorników tj. faktur zakupu, gwarancji. Tym samym – w jej ocenie – odbiorniki te nie stały się własnością Spółki. Jednocześnie podniosła, iż Zarząd Spółki podjął decyzję o rezygnacji z umieszczania telewizorów w pokojach i w dniu [...] lutego 2012 r. wszystkie telewizory zostały usunięte z pokoi i zutylizowane w firmie zajmującej się recyklingiem. Spółka wniosła zatem o uchylenie decyzji nakazującej rejestrację odbiorników telewizyjnych z uwagi na ich nieużytkowanie w związku z ich utylizacją, jak i o uchylenie nakazu opłaty za używanie ww. odbiorników. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych [...] odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na wstępie wskazał na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. oraz stwierdził, że regulacje te stawiają znak równości pomiędzy zdolnością do natychmiastowego odbioru programu przez odbiornik, a jego używaniem, co w konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że posiadacz jest obowiązany do wniesienia opłaty abonamentowej za jego używanie. Dodał, że opłatę uiszcza się za każdy odbiornik - z wyjątkiem przypadków określonych w art. 2 ust. 5 u.o.a., który dotyczy m.in. osób fizycznych, a z którego wynika, że niezależnie od liczby odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych używanych przez osoby fizyczne, w tym samym gospodarstwie domowym lub samochodzie stanowiącym ich własność uiszcza się tylko jedną opłatę abonamentową. Wyjaśnił również, że opłacenie abonamentu w ramach gospodarstwa domowego nie obejmuje używania odbiorników w lokalu o charakterze handlowym, usługowym czy produkcyjnym mieszczącym się poza lokalem mieszkalnym. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że bezsporna jest okoliczność ujawnienia w kontrolowanym lokalu [...] odbiorników telewizyjnych, objętych na podstawie art. 2 ust. 2 u.o.a. domniemaniem ich używania, w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Podkreślił, że posiadanie w rozumieniu powołanej ustawy zostało określone jako stan faktyczny rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności, a dla nałożenia stosownych obowiązków określonych w art. 7 ust. 6 tej ustawy wystarczające jest wykazanie, że odbiorniki będące w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu znajdowały się w lokalu użytkowanym przez przedsiębiorcę. Wobec tego, jak dalej wywodził organ odwoławczy brak było po stronie organów obowiązku ustalania - właściciela znajdujących się w lokalu odbiorników oraz podstawy ich władania przez stronę. Organ odwoławczy wskazał również na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. nr 187 poz. 1342) określający 14-dniowy termin rejestracji odbiorników począwszy od dnia wejścia w ich posiadanie. Stwierdził także, że okres używania niezarejestrowanych odbiorników został ustalony na dzień [...] grudnia 2011 r., co potwierdziła w odwołaniu skarżąca wskazując, iż w posiadanie odbiorników weszła w tymże dniu. Minister wskazał także, iż bez znaczenia pozostaje ewentualna przerwa w przyjmowaniu gości hotelowych. Podniósł, iż odbiorniki znajdujące się w posiadaniu Spółki nawet jeśli czasowo nie były używane były urządzeniami o jakich mowa w art. 2 ust. 7 u.o.a., podłączonymi do anten, potencjalnie zdolnymi do natychmiastowego odbioru programu, a jedynie celowo, czasowo odłączonymi przez użytkownika od źródła zasilania i przekazu, np. z powodu przeprowadzanego remontu budynku, czy lokalu, w którym się znajdują. Posiadanie odbiorników, które jedynie czasowo nie są używane nie zwalnia z obowiązku zarejestrowania ich i odprowadzania należytych opłat abonamentowych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. VI SA/Wa 1123/04). Zatem – w ocenie organu odwoławczego – zamknięcie obiektu na czas przeprowadzenia remontu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż kontrolowany nie miał obowiązku zarejestrowania odbiorników telewizyjnych, zważywszy, że po jego otwarciu nadal używał odbiorników, o czym świadczą ustalenia z kontroli. Ponadto organ wyjaśnił, że wysokość nałożonej opłaty wynika wprost z treści art. 5 ust. 3 u.o.a., która ma charakter stały i stanowi trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika. Wobec zawartego w odwołaniu, oświadczenia skarżącej o usunięciu i zniszczeniu ujawnionych w czasie kontroli odbiorników telewizyjnych, Minister uznał, iż w związku ze zmianą po wydaniu decyzji I instancji stanu faktycznego, decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej nakazu rejestracji używanych odbiorników stała się bezprzedmiotowa i w tym zakresie umorzył postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., w części ustalającej opłatę za używanie [...] niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie [...] zł odpowiada prawu. Wskazał, iż bezsporna jest okoliczność, że w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez Spółkę znajdowało się [...] odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, a tym samym Minister stwierdził, iż pobranie opłaty abonamentowej jest uzasadnione. Na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2012 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia opłaty w kwocie [...] zł za użytkowanie [...] niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż decyzja z dnia [...] maja 2012 r. winna być uchylona. Podniosła m.in., iż Minister uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji odbiorników telewizyjnych, ale nie rozstrzygnął odwołania w części dotyczącej ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych [...] odbiorników telewizyjnych. W związku z tym, że odwołanie w części dotyczącej opłaty nie zostało rozstrzygnięte, organ odwoławczy winien wydać w tym zakresie stosowną decyzję. Dlatego też zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i winna być uchylona. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż Minister wydał zaskarżoną decyzję mimo, że ustalenie poczynione przez organ I instancji dokonane zostały z naruszeniem przepisów dotyczących podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącej naruszenie to polegało ma tym, iż w kontroli uczestniczyła E. K., która nie posiadała żadnych uprawnień do reprezentowania skarżącej (nie była umocowana, jak i nie była pracownikiem Spółki). W związku z tym opisane w protokole ustalenia poczynione zostały bez obecności skarżącej, co oznacza, iż została ona pominięta w toku postępowania. Reasumując skarżąca podniosła, iż niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności wskazuje na naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także zasady przekonywania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji Nr [...] z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Minister wskazał, iż z wykładni systemowej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jednocześnie Minister stwierdził, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Minister powołał się m.in. na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r. II SA/Sz 846/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu z uwagi na rażące naruszenie treści art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych [...] odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, przy czym jak wynika z treści odwołania Spółki zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Spółka wniosła bowiem zarówno o uchylenie decyzji nakazującej rejestrację odbiorników telewizyjnych, jak i uchylenie nakazu opłaty za używanie tychże odbiorników. Oznacza to zatem, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu I instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie o umorzeniu postępowania w zakresie obowiązku rejestracji bez orzeczenia w kwestii nakazu opłaty. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu I instancji, a zatem spowodowało konieczność zastąpienia całej tej decyzji decyzją organu odwoławczego. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W sytuacji, gdy zaskarżona w drodze odwołania została część decyzji pierwszoinstancyjnej, a sytuacja taka w konkretnym przypadku jest dopuszczalna z materialnoprawnego punktu widzenia (może to mieć miejsce np. w sytuacji, gdy w jednym formalnie dokumencie oznaczonym jako decyzja administracyjna zawarto kilka rozstrzygnięć materialnych stanowiących odrębne akty administracyjne), to tak wyznaczony przedmiot zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym uzasadnia – gdy są ku temu podstawy – uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do meritum bez podstawy do orzekania poza przedmiotem zaskarżenia, tj. co do pozostałej części objętej decyzją pierwszej instancji. W sytuacji jednak, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Należy w związku z tym podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Z uwagi bowiem na okoliczność, że umorzeniu nie ulega całe postępowanie, organ odwoławczy zobligowany był do wypowiedzenia się w osnowie decyzji co do pozostałej części rozstrzygnięcia. Tym samym Minister, pomimo iż decyzja organu I instancji zawierała dwa nakazy, wydał rozstrzygnięcie niekompletne albowiem odnoszące się tylko do jednego z tychże nakazów. Niekompletność zaś podjętego rozstrzygnięcia, przesądza o podjęciu rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w procedurze odwoławczej. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem, tak jak i przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji, przy jednoczesnym niewypowiedzeniu się co do sprawy, w zakresie wyznaczonym rozstrzygnięciem organu I instancji. Wydanie zaś decyzji nieprzewidzianej w procedurze odwoławczej przesądza o rażącym naruszeniu przepisu postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż strona skarżąca przed Sądem była reprezentowana przez radcę prawnego. Na łączną kwotę ([...] zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył: [...] zł tytułem zastępstwa procesowego oraz [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (punkt trzeci sentencji wyroku).