II SA/Wa 1838/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Mateusz Rogala, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I Instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekającej o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] października 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] orzekł o utracie przez M. P. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2010 r., uznając, że takie świadczenie jest mu nienależne, bowiem w tej dacie nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w B., tj. miejscowości pobliskiej pełnienia służby. Od decyzji ww. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że Komendant [...] Oddziału SG wydając zaskarżoną decyzje naruszył art. 155 kc i błędnie zastosował art. 349 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, że data podpisania umowy kupna sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie zaś data objęcia w posiadanie, stanowi termin od którego strona traci prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie, organ podał, że M. P. posiada 4 normy zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99 poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wykładnia systemowa powołanego wyżej przepisu wskazuje, że równoważnik taki przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem przedmiotowe uprawnienie z chwilą, gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wobec tego, że dnia [...] października 2010 r. Państwo M. i M. P. podpisali umowę kupna lokalu mieszkalnego w B. przy ulicy [...], powstała przesłanka negatywna, która wyklucza możliwość wypłacenia stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konkluzji organ podkreślił, że fakt zawarcia umowy zawierającej dodatkowe warunki jest subiektywnym wyborem strony, natomiast istotny jest jedynie fakt przeniesienia własności lokalu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 338 kc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzenia, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Analiza przepisów rozdziału 12 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego bądź lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Jak wcześniej wskazano, funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7 - 10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych Dz. U. Nr 99 poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Wprawdzie w powołanym przepisie posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka domu jednorodzinnego nie zostało powiązane, jak w przypadku lokalu mieszkalnego, z powierzchnią tego domu odpowiadającą przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, jednakże interpretacja, że posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka każdego domu jednorodzinnego, bez względu na to, czy jego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującym normom zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika pieniężnego za jego brak, jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny, czy dom jednorodzinny, co w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie może być akceptowane. Ponadto podnieść należy, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia. Analogiczne do powyższego stanowiska w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Straży Granicznej Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1078/07 i I OSK 1140/07 (niepublikowane). W sprawie niniejszej organ nie ustalił, czy w dacie [...] października 2010 r. M. P. miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący powinien utracić prawo do otrzymania powyższego świadczenia z datą wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w B. przy ulicy [...], a więc miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] października 2010 r., w § 4 aktu strony ustaliły, że wydanie lokalu nastąpi w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r. Wskazać należy, że pojęcie "posiada" którym posługuje się ustawa o Straży Granicznej i cytowane rozporządzenie nie zostało w nich zdefiniowane. To oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Jest to więc każda forma posiadania (faktycznego fizycznego władztwa nad rzeczą), a zatem zarówno posiadanie samoistne – tak jak właściciel, jak i posiadanie zależne – tak jak najemca, czy dzierżawca. Dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego nie ma znaczenia, to komu przysługiwało prawo własności posiadanego przez funkcjonariusza lokalu. Ustawodawcy nie chodzi o własność, chodzi jedynie o posiadanie, a więc o fizyczne (faktyczne), a nie prawne władztwo nad lokalem. Jak wskazano wyżej równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy wskutek zmiany okoliczności faktycznie stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Tak więc M. P. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dacie objęcia w posiadanie przedmiotowego lokalu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien, stosując przedstawioną wyżej wykładnię prawa, dokładnie wyjaśnić, z jakich przyczyn i w jakiej dacie M. P. objął w posiadanie lokal mieszkalny nr [...] położony w B. przy ulicy [...]. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.