II GSK 316/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magda Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 602/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w R. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rejestracji i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od G. Spółki z o.o. w R. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji 2092 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 602/12, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 nr [...] w przedmiocie nakazania rejestracji odbiorników i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 15 lutego 2012 r., przeprowadzona została w obiekcie zajmowanym przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca) - przy ul. Bulwarowej [...] w R., kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. W kontroli uczestniczyła E. K. – dyrektor Hotelu P., a jej wyniki zostały utrwalone w formie protokołu, który bez zastrzeżeń został podpisany przez kontrolerów i E. K. W trakcie kontroli ujawniono w lokalu 35 sztuk odbiorników telewizyjnych marki SANYO, wg dołączonego do protokołu kontroli oświadczenia E. K., w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie było możliwe ze względu na fakt zajęcia pokoi przez gości hotelowych. W trakcie kontroli nie przedstawiono dowodu zarejestrowania odbiorników. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. w pkt 1 decyzji nakazał rejestrację trzydziestu pięciu używanych odbiorników telewizyjnych, a w pkt 2 ustalił opłatę za używanie trzydziestu pięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 19.425 zł. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. nr 85, poz. 728 ze zm.; dalej: u.o.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych trzydziestu pięciu odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powołując art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. stwierdził, że bezsporna jest okoliczność ujawnienia w kontrolowanym lokalu 35 odbiorników telewizyjnych, objętych na podstawie art. 2 ust. 2 u.o.a. domniemaniem ich używania, w sytuacji, gdy znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Jak zaznaczył organ odwoławczy na skutek zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącej o usunięciu i zniszczeniu ujawnionych w czasie kontroli odbiorników telewizyjnych decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej nakazu rejestracji używanych odbiorników stała się bezprzedmiotowa i w tym zakresie umorzono postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., w części ustalającej opłatę za używanie trzydziestu pięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 19.425 zł odpowiada prawu. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez stronę znajdowało się 35 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym obiór programu, co uzasadnia obranie opłaty abonamentowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem wskazanym na wstępie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych trzydziestu pięciu odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania, bez orzeczenia w kwestii nakazu opłaty. W ocenie WSA zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którą strona zaskarżyła w całości, bowiem wniosła zarówno o uchylenie decyzji nakazującej rejestrację odbiorników telewizyjnych, jak i uchylenie nakazu opłaty za używanie tychże odbiorników. Oznacza to, że na skutek złożenia odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie o umorzeniu postępowania w zakresie obowiązku rejestracji. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nieobjętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji tego organu, a zatem spowodowało to konieczność zastąpienia całej tej decyzji - decyzją organu odwoławczego. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. WSA podzielając poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Administracji i Cyfryzacji rażąco naruszył przepisy postępowania, poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji bez jednoczesnego utrzymania w mocy decyzji w pozostałej części, co w przekonaniu WSA stanowiło brak wypowiedzenia się co do istoty sprawy, w zakresie wyznaczonym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, tj. w zakresie w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została uchylona; 2. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, tym samym błędnym uznaniu, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania, a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w pierwszej części zdania , składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Z wykładni systemowej drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem. Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uchylenie decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji nastąpiło w związku ze zmianą stanu faktycznego, która zaszła pomiędzy wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, zatem w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę zarówno w odniesieniu do nakazania rejestracji odbiorników telewizyjnych, jaki i ustalenia opłaty za używanie tych odbiorników. Co oznacza, że w pozostałej nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji nadal obowiązuje. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest w pełni uzasadniony i zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji stosownie do postanowień art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.