I OSK 662/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1053/12 w sprawie ze skargi Województwa Wielkopolskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Wielkopolskiego na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja ta zapadła w sprawie z wniosku G. A. C., A. F. d. L. B.-D. oraz L. J. F. C. o stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...] położone w R. Gmina P., na których znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski uwzględnił żądanie, a zaskarżoną decyzją Minister utrzymał tę decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pod działanie wspomnianego dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha powierzchni użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się, iż dla oceny czy nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy podpadała pod działanie tego dekretu należy ustalić, czy między tym zespołem a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa istniał związek funkcjonalny (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06). Jednocześnie nie dowodzą takich związków powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie z dóbr wytwarzanych przez majątek ziemski. Teren, na którym znajduje się przedmiotowy zespół można podzielić na cztery części, a to podwórze gospodarcze, podwórze ze stodołami i spichlerzem, założenie pałacowo-parkowe, zabudowę wiejską z domami mieszkalnymi. Każda z nich oddzielona była parkanem albo płotem. Zatem sporny zespół był fizycznie wyodrębniony. Nie istniał pomiędzy nim a pozostałą częścią majątku związek funkcjonalny, gdyż jego właściciel nie sprawował bezpośredniego zarządu całą nieruchomością, bo czynił to zarządca zamieszkujący na terenie folwarku. W ocenie organu nie ma znaczenia okoliczność, czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów majątku. Województwo Wielkopolskie w skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuciło błędne uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów przywołanego na wstępie dekretu, błędne uznanie, że nie łączył go związek funkcjonalny z pozostałymi częściami nieruchomości, nieprzeprowadzenie jej oględzin, niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego. W uzasadnieniu skargi dowodziło, iż nieruchomość ziemska to nie tyko nieruchomość rolna przeznaczona na powiększenie gospodarstw rolnych, bo może ona obejmować także tereny przeznaczone dla szkół oraz podlegających zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków podnoszenia kultury rolnej. Zdaniem Województwa przedmiotowy zespół był funkcjonalnie powiązany z całą nieruchomością przejętą w trybie dekretu z 6 września 1944 r., skoro wszystkie elementy stanowiły jedną całość ze sobą powiązaną. I nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że zespół nie miał charakteru ściśle rolnego, bo przeznaczenie terenu leżało poza zakresem definicji zawartej w przepisach tego dekretu. Potwierdzeniem intencji ustawodawcy jest zmiana tego aktu prawnego dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., którym skreślono w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze wyrazy "o charakterze rolniczym". Celem dekretu było znacjonalizowanie wielkich obszarów ziemskich, do których należała sporna nieruchomość, która zatem podlegała pod jego przepisy. Dlatego zapadłe w sprawie decyzje skarżący uważał za wadliwe. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną, a w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku stwierdził, iż przedmiotowy zespół nie stanowi nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r., zatem nie podpadał pod jego działanie. Powołując się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06 i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wskazał, iż niezbędną przesłanką uznania, że tego rodzaju zespół przeszedł na własność Państwa jest jego związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym. Związek ten zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W tej materii, zdaniem Sądu meriti, organy poczyniły trafne ustalenia i rozważania. Poszczególne elementy nieruchomości stanowią odrębne jej składniki, co wynika z zebranego materiału dowodowego, nadto zespół nie był uzależniony od istnienia pozostałych, a więc był samodzielny. Wreszcie zważył, iż zmiana dekretu dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. nie wywołała skutków prawnych, o jakich mowa w skardze. Dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Wielkopolskie, wnosząc o jego zmianę (winno być uchylenie) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie obu zapadłych decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania nie podpadały pod jego działanie, bo nie pozostawały w funkcjonalnym związku z pozostałymi częściami nieruchomości przejętej na rzecz Państwa, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., przejawiające się brakiem właściwej kontroli legalności działalności organów administracji i w jego wyniku niezastosowanie właściwego środka przewidzianego w ustawie, mimo iż zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający i budził wątpliwości, które mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż rzeczywisty cel wspomnianego dekretu wskazuje, iż ustawodawca pod pojęciem nieruchomości ziemskich miał na względzie nieruchomości o charakterze rolniczym, tj. takie które są lub mogą być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie. W tym zakresie jej autor powołał się na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W. 3/89. Zatem przejęciu na rzecz Państwa podlegały wszystkie budynki posadowione na nacjonalizowanej nieruchomości, jeżeli wchodziły w skład przejmowanej nieruchomości, w tym dwory i pałace. W tej materii powołał się na brzmienie § 44 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Wynika z niego, że przejęciu nie podlegały parki oraz zabudowania dworskie i przemysłowe, nadto mienie wymienione w jego § 11. W tym zamkniętym katalogu nie wymieniono zespołów pałacowo-parkowych. Wreszcie wskazał, iż nawet podzielając kierunek rozważań Sądu I instancji przedmiotowy zespół był powiązany funkcjonalnie z pozostałą częścią nieruchomości należącej uprzednio do J. C. Konkluzja Sądu wynika z błędnego podzielenia ustaleń organów, podczas gdy są one dotknięte wadą niewyjaśnienia sprawy z braku przeprowadzenia wszystkich dowodów (w tym zwłaszcza oględzin nieruchomości) i ich niewłaściwej, jednostronnej oceny. Organ postulował oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnicy postępowania w obszernym piśmie z dnia 4 marca 2013 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na zgodność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym oraz rozważań z przywołanym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Są one nietrafne. Przede wszystkim wypada stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy i dlaczego podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda podał, iż uzupełnienie materiału mogłoby przechylić szalę na jego korzyść, lecz jest to konkluzja niepoparta żadnym konkretem, w szczególności środkiem dowodowym, który należało jeszcze przeprowadzić, poza oględzinami, nadto dowolna w kontekście wpływu na wynik sprawy. Nawet w zakresie niewyjaśnienia sprawy przez organy i wadliwej oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, nie prezentuje dowodów i okoliczności, na jakie należało je przeprowadzić. Podniesiony dowód z oględzin nieruchomości nie został poparty wskazaniem konkretnej okoliczności, na jaką go zaoferowano, a w świetle pozostałego materiału dowodowego, nie jest on konieczny dla dokonania pełnych ustaleń faktycznych i oceny wiarygodności dowodów zgodnie z regułą zawartą w przepisie art. 80 K.p.a. Wskazana wada w tym zakresie – pominięcie pewnych dowodów wykazujących np. na zaopatrywanie pałacu w energię, utrzymywanie majątku z dochodów majątku rolnego, nie motywują zarzutu niewyjaśnienia sprawy czy nieprzeprowadzenia wszystkich koniecznych dowodów, gdyż są elementem ich oceny, prowadzącej do zastosowania odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Nie uzasadniają zatem tej podstawy kasacyjnej. Tym bardziej, gdy – jakkolwiek Sąd I instancji te okoliczności potraktował lakonicznie – to odniósł się do nich, a w pełnym zakresie uczyniły to organy orzekające w sprawie. Ustalenia co do składników nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i ocena ich charakteru znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przejawiającego się brakiem właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w wyniku której zaakceptował on wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i niewłaściwe ocenionego, nie mógł wiec odnieść skutku. Tym bardziej, że przepisy art. 75 i art. 77 K.p.a. zostały przywołane bez wskazania ich jednostek redakcyjnych. Co się tyczy podstawy naruszenia prawa materialnego, to trzeba zważyć, iż stanowisko judykatury w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest utrwalone. Wynika z przytoczonych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. i z dnia 10 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu pierwszej z nich wskazano m.in., że interpretacja pojęcia "nieruchomość ziemska" użytego w przepisie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. nie może następować poprzez wykładnię przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r., bo po pierwsze są to przepisy o różnym charakterze (pierwszy materialnoprawny, drugi procesowy), po wtóre są różnie usytuowane hierarchicznie, przeto akt niższej rangi nie może służyć wykładni ustawy. Pod tym pojęciem Sąd ten rozumie tylko nieruchomości rolne, co wynika z celu tej regulacji. Tak też zresztą stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanej przez skarżącego kasacyjnie uchwale z dnia 19 września 1990 r. Decydującym kryterium jest powierzchnia gruntu. Myśl tę rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w drugiej z uchwał, m.in. stwierdzając wyraźnie, że dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym, czego nie zmienił dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. nowelizujący ten akt prawny poprzez skreślenie słów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze, bo nie mogło ono objąć nieruchomości, które już przeszły na własność Państwa. Nadto wywodząc m.in., że w zakresie sposobu rozstrzygania sporów na tle podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. stanu nie zmieniła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nie doszło przeto do konwalidacji wadliwie przejętych nieruchomości, a zatem dotychczasowe orzecznictwo i droga administracyjna w tej materii zostały przesądzone. A jak wynika z treści tych uchwał judykatura jest tu utrwalona co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości – rolnej (p. też przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08, publ. jw.). Jak to już wyżej wskazano ustalenia co do nieruchomości będącej przedmiotem sporu, jak też jej poszczególnych jej składników zostały poczynione prawidłowo. Zasadnie też rozważono ich wzajemne powiązania oraz charakter zespołu parkowo-pałacowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z nieruchomością rolną w obrębie całości. Doprowadziło to do zasadnej konkluzji o tym, że nie stanowi ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e tego aktu prawnego, a zatem o nieobjęciu jej jego regulacją. Argumenty przytoczone na poparcie tego wniosku okazały się trafne, zaś zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w tej materii chybione, bo wskazywane okoliczności bądź są odosobnione, bądź wedle judykatury nie mają znaczenia dla wyniku tego rodzaju spraw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.