II GSK 444/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2019/12 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2019/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę M. L., uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych. Ponadto Sąd zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącej 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten podzielił pogląd Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że wskazana wyżej decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zdaniem Prezesa ARiMR, z decyzji o przyznaniu płatności nie wynika, aby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przeprowadził postępowanie w kwestii ustalenia, czy zadeklarowane przez skarżącą działki rolne (położone na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]) spełniają kryteria niezbędne do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, określone w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65; dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009") w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 1; dalej: "rozporządzenie nr 1120/2009"). W ocenie Prezesa ARiMR, takie działanie rażąco naruszało wspomniane przepisy unijne oraz art. 107 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie zbadał co działo się na działkach zadeklarowanych do płatności w latach poprzednich, mimo tego, że dysponował materiałami, które umożliwiały poprawne ich uwzględnienie, a tym samym nie wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, w kontekście wszystkich obwiązujących przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowane decyzje administracyjne organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Wskazane przez organy ARiMR okoliczności, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. nie mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności nastąpiło zatem z naruszeniem wspomnianego przepisu, jak i z naruszeniem art. 8. k.p.a. Zdaniem Sądu, cechą rażącego naruszenie prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Tymczasem w niniejszej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy określone działki rolne kwalifikowały się do przyznania przedmiotowych płatności. Sąd uznał ponadto, że wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić - w przypadku ich naruszenia - podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, że treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji – a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził również, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. dysponował materiałami, które umożliwiały poprawne ich uwzględnienie. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji godziło w zasadę zaufania do organów państwa i naruszało ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa prawa. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. L., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ przyznał płatność pomimo braku zweryfikowania podstawowego warunku do jej przyznania, czyli czy grunty wymienione we wniosku o płatność stanowią trwałe użytki zielone. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że wydając decyzję o przyznaniu płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie zbadał, czy została spełniona przesłanka z § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie, czy grunty wymienione we wniosku o płatność stanowią trwałe użytki zielone, rozumiane w sposób określony w art. 2 pkt 2 rozporządzenie nr 1122/2009 w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Z definicji zawartej w przepisach unijnych wynika, że aby grunty zakwalifikować jako trwałe użytki zielone, muszą one być wyłączone z płodozmianu w okresie 5 lub więcej lat wstecz. Prezes ARiMR wskazał, że w niniejszej sprawie stwierdzono, iż w ciągu 5 lat poprzedzających rok 2010 (tj. od 2006 r.) część działek ujętych we wniosku skarżącej mogła być uprawiana w sposób inny niż trwałe użytki zielone (m.in. działka ewidencyjna nr [...] zgłoszona w 2007 r. do innej płatności), zaś w takiej sytuacji strona nie powinna otrzymać płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Takie zaniechanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR naruszało prawo w sposób rażący, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu omawianej płatności. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Uchybienie tym przepisom miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o przyznaniu M. L. płatności rolnośrodowiskowej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że płatność tę przyznano bez wnikliwego sprawdzenia, czy zadeklarowane działki rolne mogą być uznane za trwałe użytki zielone w rozumieniu przepisów unijnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów ARiMR stwierdzające, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej dla M. L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatność rolnośrodowiskową bez należytego sprawdzenia, czy w sprawie została spełniona przesłanka z § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. czy zadeklarowane we wniosku działki są trwałymi użytkami zielonymi w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenie nr 1122/2009 w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego. Natomiast § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 (tj. pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Z kolei art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazuje, że "trwałe użytki zielone" oznaczają trwałe użytki zielone zgodnie z definicją w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, czyli grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) oraz wydania decyzji zawierającej przewidziane prawem elementy. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem: 1) treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, 2) rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. wynika, iż wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności grunty o łącznej powierzchni 11,92 ha i że - wobec braku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości (vide stosowna tabelka w uzasadnieniu decyzji, odnosząca się do poszczególnych działek rolnych wskazanych we wniosku o płatność) - cała zadeklarowana powierzchnia została uwzględniona. Stwierdzony w uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR brak nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach wskazuje, że tego rodzaju ocena została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakiego rodzaju kryteria brał pod uwagę organ dochodząc do wspomnianej oceny, jednak nie sposób przyjąć, że z tego względu decyzja (która - co równie istotne - w całości uwzględniła żądanie strony) nie zawiera któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Okoliczność, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność do działek rolnych niebędących trwałymi użytkami zielonymi nie wynika w sposób oczywisty z samej decyzji o przyznaniu płatności. Wobec tego uchybienie takie - o ile wystąpiło - nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju okoliczność mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (jeśli strona złożyłaby odwołanie) lub - ewentualnie (o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) - w trybie wznowienia postępowania. Natomiast fakt, że takie postępowania nie zostały wszczęte, nie może usprawiedliwiać bezpodstawnego prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. PG