I OSK 395/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Po 183/12 w sprawie ze skargi A. S. na czynność Starosty M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem stwierdził bezskuteczność czynności Starosty M. odmawiającej zwrotu A. S. części opłat za wydanie kart pojazdów oraz orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 listopada 2011 r. A. S. zwróciła się do Starosty M. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych za wydanie kart pojazdów w wysokości 850 zł. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/04, publ. OTK-A 2006/1/3), który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP, stwierdzając iż opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, gdyż winna uwzględniać jedynie koszty związane z drukiem i dystrybucją kart. Starosta pismem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zwrotu żądanej kwoty, dowodząc że opłatę pobrał zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Dopiero od 15 kwietnia 2006 r. nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. przewiduje opłatę w kwocie 75 zł. Zdaniem organu pobrana opłata nie podlega zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów, prezentując dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi na to wezwanie starosta podtrzymał poprzednie stanowisko. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu, obowiązku zwrotu części opłat za karty pojazdów oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła szereg obszernie umotywowanych zarzutów materialnoprawnych i procesowych, mających przemawiać za zasadnością jej żądania, nadto powołała się na utrwalone orzecznictwo w tej materii. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim wskazał na dopuszczalność żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt l OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej decyzją administracyjną. Zatem ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie czyni tego w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpatrując żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub dokonuje czynności załatwiając je. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia stosownego roszczenia przed sądem powszechnym (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07). W dotychczasowym orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że opłata ta nie ma charakteru należności podatkowej. Dalej Sąd wskazał, iż jakkolwiek wspomniana uchwała ma wiążący charakter, to jednak niepodobna jej stosować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), określająca m.in. tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Do tych spraw, w zakresie nieuregulowanym, po myśli art. 67, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Do tej kategorii należy sporna w niniejsza sprawie opłata. W konsekwencji czego wniosek o zwrot jej części należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Podlega on rozpatrzeniu na mocy "nowych" przepisów, których stosowanie Sąd meriti uzasadnił brzmieniem przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Wedle tej regulacji przepisy dotychczasowe należy stosować tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzanej. Zatem do pozostałych spraw, do których należy niniejsza, gdyż postępowanie w niej wszczęto po wejściu w życie tej ustawy, stosuje się przepisy "nowe". Wynika to z reguły bezpośredniego stosowania ustawy "nowej". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie oznacza to jednak, że uwzględnieniu podlega całość obecnie obowiązującej regulacji, zwłaszcza że przywołane wyżej przepisy miały charakter porządkujący. W szczególności nie należy wyprowadzać z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do wynikającej z Ordynacji podatkowej instytucji przedawnienia. Wobec czego bieg terminów przedawnienia rozpoczyna się od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli od dnia 1 stycznia 2010 r. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, iż żądanie jest zasadne i nieprzedawnione, stąd skarga zaczepiająca akt odmowny musiała odnieść skutek. Uznał, iż nie ma znaczenia odroczenie mocy obowiązującej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekającego o niekonstytucyjności właściwych przepisów, bo sądy władne są ad casum uwzględniać samą zasadę i niekonstytucyjność przepisu od początku, mimo iż pozostawiono go czasowo w obrocie prawnym. Wynika to z przepisu art. 178 Konstytucji RP statuującego samodzielność i niezawisłość sądownictwa administracyjnego w zakresie oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów w zakresie uprawnienia do dokonywania takiej oceny w ramach kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. OPK 13/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63) oraz wyrok składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. l OPS 4/05 (ONSAiWSA nr 2, poz. 39). Nie pozostaje ono w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje bowiem ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w ustawie lub przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania przepisu aktu rangi podstawowej w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Staroście M. zastosować się do wyłożonych argumentów i orzec zgodnie z wiążącymi wskazaniami. W podstawie prawnej wyroku przytoczył m.in. przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tegoż orzeczenia wywiódł Starosta Powiatu M. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 60 ust. 7, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, wreszcie art. 70 § 1 i art. 79 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, że termin przedawnienia żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznał za prawidłowe stanowisko, że sporna opłata mieści się w kategorii 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych. Do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, po myśli art. 67 tej ustawy, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Te przepisy w jego ocenie należy stosować w sprawie, bo wynika to z brzmienia art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Wobec powyższego ewentualną nienależnie pobraną część opłaty za wydanie karty pojazdu należy traktować jako kwotę nienależnie zapłaconego lub nadpłaconego podatku (art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej). Tymczasem wedle treści art. 70 § 1 tej ustawy zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (tu opłaty). W konsekwencji czego autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż przedmiotowe zobowiązanie przedawniło się z upływem roku 2010. Dlatego w jego ocenie odmiennie orzekający wyrok, uznający mimo tego zasadność spornego w sprawie żądania, nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej należy zatem podać, czy skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie, czy zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zabrakło tego w podstawie skargi kasacyjnej, która eksponuje obie formy naruszenia prawa materialnego, nie dowodząc, aby niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów było wynikiem ewentualnej błędnej ich wykładni. Tymczasem tylko wówczas można powołać się na obie formy równocześnie, bowiem co do zasady wykluczają się one wzajemnie. Zarzut wadliwej interpretacji można postawić tylko przepisowi poprawnie zastosowanemu, gdyż niewłaściwe zastosowanie wyłącza potrzebę oceny wykładni takiego przepisu. Tego rodzaju wadliwość nie skutkuje jednak odrzuceniem skargi kasacyjnej. Można bowiem przyjąć, iż przez wskazanie konkretnego przepisu zostały zakreślone granice skargi kasacyjnej, a sprecyzowanie zarzutów zostało dokonane w uzasadnieniu środka. Przedmiotem sprawy jest żądanie zwrotu części uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów w latach 2004 i 2005, przy czym żądanie zgłoszono w dniu 7 listopada 2011 r., a więc w dacie, w której obowiązywał już inny akt prawny regulujący wysokość opłat za kartę pojazdu oraz późniejsza, wspomniana wyżej ustawa o finansach publicznych. Obowiązek uiszczenia spornej opłaty wynikał bezpośrednio z przepisów prawa przytoczonych przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, a ma on charakter obowiązku publicznoprawnego, wywodzącego swoje źródło z przepisów art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Odmowa zwrotu opłaty jest zwykle wyrażana przez organ w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Skoro żądanie zwrotu opłaty obejmuje obowiązek wynikający z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać, aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł o bezskuteczności czynności odmownej, jak też o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, z dnia 3 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1827/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej te okoliczności nie zostały zakwestionowane, a przede wszystkim nie została zakwestionowana sama zasada żądania zwrotu opłat. Kierunek zaskarżenia wskazuje obecnie nie na zastrzeżenia organu co do istnienia samego obowiązku, lecz na wynikające z faktu przedawnienia jego wygaśnięcie. Przeto w obecnych rozważaniach nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu Kasacyjnego do meritum sporu, a więc do zagadnienia słuszności tego żądania co do zasady. Jest ono bowiem już przesądzone, skoro skarga kasacyjna podważa jedynie wywiedziony przez Sąd I instancji reżim obowiązku zwrotu opłaty, i kwestionując sposób liczenia przedawnienia, dowodzi jego nieistnienia. Zatem w tej materii poprzestać wypada na stwierdzeniu, że stanowisko Sądu meriti jest poparte utrwaloną judykaturą wynikającą z niekonstytucyjności przywołanych wyżej przepisów. Natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów, które nie powinny zostać przez ten Sąd przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Stąd, jakkolwiek trafnie wytyka się niewłaściwe ich zastosowanie, to jednak zarzuty te nie mogły odnieść skutku, gdyż mimo tego zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przepis art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych w swej językowej wymowie nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej kategorii, bo postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się bowiem do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych ustawa ta nie zawiera, zatem w materii stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Jedną z nich jest bezpośrednie stosowanie "nowych" przepisów do wszelkich stosunków zastanych w tym dniu. Jednakowoż nie jest to jedyna reguła obowiązująca w tym zakresie. Przeto wbrew Sądowi I instancji nie jest oczywistym, że do wszelkich pozostałych (poza objętych przepisem art. 115 ust. 1) spraw stosuje się przepisy "nowe". Inną regułą jest przecież niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Wszak przede wszystkim wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki w tej sprawie i opowiada się za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nowa ustawa nie zawsze może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia (p. S. Grzybowski w: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. taki pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Sporne uprawnienie nie wynika z takiej sytuacji, skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. W omawianym procesie dostrzec również należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne nowych norm na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Nie mają one tu znaczenia. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67, jak też przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji czego dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż stosując właściwe przepisy należało orzec identycznie. Część opłaty nie była należna, zatem podlega zwrotowi. Wyprowadzone wyżej stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2529/12, 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/12, 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1282/12 i przywołana tam judykatura), a obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni je podziela, nie zgadzając się z odmiennymi poglądami. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.