I SA/Gd 935/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu lęborskiego dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. M. S. pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę uchwały Rady Powiatu nr [...] z 18 maja 2012 r. W uzasadnieniu żądania podniesiono, że M. S. jest dyrektorem "A" w L. szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, kształcącej w systemie zaocznym. W ocenie strony skarżącej przepis art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ) obliguje rady powiatu do wydania uchwały ustalającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. M. S. przywołując wyrok WSA w Opolu z 11.12.2009 r., sygn. akt I SA/Op 475/09, stwierdził, że uchwała taka powinna dokładnie określać wysokość należnej danej jednostce dotacji. Tymczasem, Załącznik Nr 1 do Uchwały Rady Powiatu w Dziale II Podstawa obliczenia dotacji, w § 2 stanowi: Niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, nie wymienione w § 6 otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych na tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Wykonanie Uchwały poleca się Zarządowi Powiatu (§ 3). Strona podniosła, że w powiecie brak jest szkoły publicznej takiego typu i rodzaju, który pozwalałby na wyliczenie stawki dotacji przypadającej dla słuchacza kształcącego się w zawodzie opiekun medyczny. Strona argumentując zarzut niezgodności uchwały z prawem stwierdziła, że uchwała wydana na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinna jednoznacznie ustalać wysokość stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia, a co najmniej wskazywać w oparciu o wydatki bieżące, której szkoły ponoszone przez dany powiat została ona ustalona (wyrok WSA w Poznaniu z 21.02.2007 r., sygn. akt I SA/Po 1223/06). Wykonanie uchwały, powierzone w niej zarządowi powiatu, powinno sprawdzać się wyłącznie do czynności materialno – technicznych, z zakresu administracji publicznej. Tymczasem Zarząd Powiatu wykonując uchwałę, musiał wpierw wykonać, w ramach uznania administracyjnego, wyboru, która szkoła położona w najbliższym powiecie, spełnia kryteria szkoły "tego samego typu lub rodzaju". W sytuacji, gdy pojęcie "rodzaju szkoły" nie jest w ustawie zdefiniowane, daje to organowi wykonawczemu luz interpretacyjny, umożliwiający wpływanie na ostateczną wysokość dotacji. Akty prawa miejscowego zawierające taki "luz" są zaś uznawane za sprzeczne z prawem (wyrok WSA w Gdańsku z 6.6.1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94. OwSS 1996/3 poz. 91). Naruszenia interesu prawnego M. S. upatruje w tym, że Zarząd Powiatu wykonując przedmiotową uchwałę, dokonuje nieprawidłowej wykładni pojęcia "rodzaju szkoły" uznając za szkołę tego samego rodzaju placówki nie odpowiadające w zakresie wysokości ponoszonych kosztów Studium "A" kształcącym słuchaczy w zawodzie opiekun medyczny i tym samym zaniżając wysokość należnych dotacji. Rada Powiatu w dniu 16 lipca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...], mocą której nie uwzględniła wezwania M. S.a do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego Uchwała Nr [...]. M. S. złożył skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r., Nr [...] i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 7 zd. drugie załącznika do Uchwały tj. ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, dla których brak w Powiecie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała zarzuty i argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący podniósł nadto, że nie kwestionuje, iż Powiat jest uprawniony do wskazania jednego z najbliższych powiatów w celu dookreślenia wysokości dotacji. Zarzutem stawianym uchwale jest, że takiego wskazania nie zawierała. Odnotowano, że na podstawie poprzedniej uchwały Rady Powiatu , o identycznej treści i przedmiocie, Zarząd Powiatu wykonując ją, ustalił na rok 2012 stawkę dotacji dla szkoły prowadzonej przez skarżącego w wysokości 123 zł na jednego słuchacza. Stawka ta odpowiadała wydatkom ponoszonym na jednego słuchacza w zwykłej szkole policealnej w systemie zaocznym przez Urząd Miejski. Wybór ten został dokonany w sposób całkowicie odformalizowany, pomimo, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinien był przybrać formę uchwały organu stanowiącego powiatu. Ponadto, przy wyborze szkoły kierowano się wyłącznie jej typem, pominięto zaś kryterium rodzaju. Strona podniosła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady Powiatu jakoby pojecie "rodzaju szkoły" jest w ustawie używane w znaczeniu potocznym. Pojecie "rodzaju szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących (wyrok NSA z 23.01.2008 r., sygn. akt II GSK 333/07). Skarżący zwrócił uwagę na załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 184), w którym wymieniono zakres wydatków jakie jest zmuszona ponieść szkoła kształcąca w profili opiekun medyczny. Wydatki te w sposób znaczący odbiegają od wydatków ponoszonych w zwykłej szkole policealnej. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, zwykła szkoła policealna nie powinna stanowić punktu odniesienia przy ustalaniu wysokości dotacji przypadającej na osobę kształcąca się w zawodzie opiekun medyczny. Słuszność takiego rozwiązania skarżący upatruje także w sposobie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, który został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20.12.2011 r. Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Rada Powiatu stwierdziła, że regulacja dotychczas funkcjonująca w powiecie spełnia wymogi określone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W szczególności zaś wskazano, że § 7 Załącznika nr 1 do Uchwały określa wysokość przysługującej dotacji w sposób nie budzący wątpliwości. Rada Powiatu zwróciła uwagę, że stosowny zapis wskazuje, iż wysokość dotacji stanowi 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków, nie zaś "... w wysokości nie mniejszej niż 50%". Wskazano dalej, że ustawa o systemie oświaty nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy typem i rodzajem szkól, ustawa ta zawiera regulacje odnośnie typów szkól. Stąd też pojęcie rodzaju szkoły używane jest w ustawie w znaczeniu potocznym, można przez nie rozumieć szkołę zaoczną, wieczorową, dzienną, szkołę dla dorosłych, dla młodzieży. W ocenie Rady Powiatu nawiązywanie przez skarżącego do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. jest nadinterpretacją. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 27 września 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący złożył pismo procesowe z dnia 6 listopada 2012 r., w załączeniu którego przesłał wydruk informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w przedmiocie finansowania ponadgimnazjalnych szkół niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego województwa wielkopolskiego, który to dokument potwierdza, zdaniem skarżącego, tezy wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Skarżący żąda stwierdzenia nieważności § 7 zd. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu z 18 maja 2012 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zdaniem skarżącego kwestionowany zapis narusza art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wedle art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Z kolei ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z kolei brzmienie kwestionowanego zapisu uchwały Rady Powiatu jest następujące: "W przypadku braku na terenie Powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju." Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu (§ 3 uchwały z dnia 18 maja 2012 r.). W ocenie Sądu kwestionowany zapis uchwały jest zgodny z prawem, w szczególności w sposób jednoznaczny wskazuje w jaki sposób powinna być obliczana dotacja dla danej szkoły wskazując zarówno wysokość stawki (50%) jak i podstawę obliczana (ustalone w budżecie Powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawę do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju.). Zdaniem Sądu nie może stanowić o wadliwości uchwały okoliczność tego rodzaju, iż normodawca powiatowy nie wskazał w uchwale konkretnej szkoły publicznej, która miałaby stanowić podstawę naliczania dotacji dla szkoły skarżącego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwała taka zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie można więc oczekiwać, iż na poziomie uchwały rady powiatu ustanowione zostaną regulacje, które dla celów obliczenia dotacji będą wiązały konkretną szkołę niepubliczną z odpowiadająca jej pod względem typu i rodzaju konkretną szkołą publiczną. Nadto obowiązku kształtowania uchwały rady powiatu w ten sposób nie da się wyprowadzić z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że nie jest uzasadnione prawnie utożsamiania normy generalnej i abstrakcyjnej z "luzem" jak czyni to skarżący. Organ wykonujący uchwałę ma bowiem jasne i klarowne wytyczne co do tego, w jaki sposób ma wyliczyć wysokość należnej dotacji. Tymczasem żądanie strony skarżącej sprowadza się do wskazania w uchwale Rady Powiatu konkretnej szkoły, której wydatki bieżące ponoszone przez budżet danego powiatu, będą stanowiły podstawę ustalenia dotacja należnej skarżącemu. Dla potwierdzenia zasadności stanowiska skarżący przywołuje wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2007 r. o sygn. akt I SA/Po 1123/06, (a nie jak błędnie podaje autor skargi I SA/Po 1226/06). Należy przede wszystkim odnotować, iż wyrok ten został uchylony w toku instancji (wyrok NSA z 23.01.2008 r., sygn. akt II GSK 333/07). Nadto, co jest bardziej istotne, różny jest przedmiot skargi. Otóż przedmiotem oceny WSA w Poznaniu była uchwała Zarządu Powiatu, którą to uchwałą, w wykonaniu uchwały Rady Powiatu Zarząd Powiatu ustalił stawki dotacji dla konkretnych szkół. Mając na uwadze stwierdzone istotne różnice co do okoliczności faktycznych, na tle których zapadł wyrok WSA w Poznaniu i okoliczności będących podstawą orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, iż poczyniona w tamtej sprawie ocena prawna nie może rzutować na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Także rozważania prawne zawarte w wyroku WSA w Opolu z 11.12.2009 r., sygn. akt I SA/Op 475/09 nie są adekwatne do istoty sprawy będącej przedmiotem rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Będąca przedmiotem skargi uchwała określa bowiem w sposób jednoznaczny wysokość należnej dotacji. Jak wyżej wskazano uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego, który ze swej istoty zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Stąd też w ocenie Sądu należy uznać za bezcelowy spór co do rozumienia pojęcia "rodzaju" szkoły. To dopiero w momencie przyznawania dotacji powinno nastąpić sprecyzowanie i właściwe odniesienie szkoły prowadzonej przez skarżącego do odpowiedniej i adekwatnej, ze względu na rodzaj i typ, szkoły publicznej, wedle której wydatków bieżących ma być naliczona dotacja. Dlatego właśnie uchwała Zarządu Powiatu o udzieleniu dotacji powinna wskazywać konkretną szkołę, aby beneficjent i ewentualnie sąd kontrolujący tę uchwałę mógł ocenić czy uchwała ta w sposób prawidłowy wykonuje uchwałę Rady Powiatu. W ocenie Sądu niecelowe jest odnoszenie się do rozwiązań przyjętych we wskazanym w skardze rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. jak i kwestii zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. Ustawa o systemie oświaty jako kryterium ustalania wysokości dotacji przyjmuje wysokość wydatków bieżących przewidzianych w budżecie danego powiatu, lub w najbliższym powiecie. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby przyjąć wprost lub posiłkowo inne, w tym przyjęte w powołanych rozporządzeniach Ministra Edukacji Narodowej, kryteria i podstawy ustalania wysokości dotacji. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 27 września 2012 r., iż norma ustalona uchwałą daje dowolność w doborze konkretnej szkoły, co jest wykorzystywane przez wykonujący uchwałę zarząd powiatu, kierujący się raczej oszczędnościami w budżecie powiatu niż faktycznym dostosowaniem wysokości dotacji do rodzaju szkoły" należy przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21.12.2004 r., sygn. akt GSK 1187/04 (ONSAiWSA 2005/5/105), w którym sformułowano następujący pogląd. "Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu, pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Za koniecznością uwzględnienia przy wykładni analizowanego przepisu kryterium możliwości finansowych powiatu przemawia także treść art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), a także treść art. 119 i art. 123 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148). Przepisy te zapewniają powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu." Trzeba także tutaj odnotować, że NSA w powołanym wyroku nie dostrzegł, aby uchwała rady powiatu odwołująca się do wydatków bieżących ponoszonych w szkole tego samego rodzaju i typu w najbliższym powiecie była wadliwa. W ocenie Sądu złożone przy piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. informacje o wynikach kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli na terenie województwa wielkopolskiego nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu. Sąd niezależnie od poczynionych uwag w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego zwraca uwagę, że analiza skargi prowadzi do wniosku, iż faktycznym jej przedmiotem nie jest uchwała Rady Powiatu ale, w oparciu o doświadczenie skarżącego z poprzednich lat, spodziewana uchwała Zarządu Powiatu przyznająca dotację w zaniżonej wysokości. Niemniej jednak Sąd w granicach rozpoznawanej sprawy nie jest uprawniony ani upoważniony do oceny zasadności zarzutów w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił.