I SA/Op 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy T na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz oddziałów przedszkolnych oraz trybu zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. Uchwałą nr 20/78/2009 z dnia 26 sierpnia 2009 r. ( dalej zwanej rozstrzygniecie) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu orzekło o nieważności uchwały Rady Gminy w T. Nr XXXI/239/09 z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz oddziałów przedszkolnych oraz trybu zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ( dalej zwanej Uchwałą) Podstawą orzeczenia o nieważności w całości uchwały było, stwierdzenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, naruszenia przez Radę Gminy w Tarnowie Opolskim przepisu art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póz. zm.- zwanej dalej Ustawą). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Izby wskazało, iż w treści uchwały nie ustalono podstawy ustalania dotacji. W sposób niezgodny z prawem ustalono bowiem ,że kwota dotacji nie może być większa od wynikającej z ilości uczniów zgłoszonych przez placówkę w raporcie SIO (§ 4 uchwały). Ponadto Kolegium wskazało naruszenie prawa w treści § 6 ust. 1 w związku z zał. nr 4 do uchwały "Kwartalne rozliczenie dotacji" związane z nałożeniem na podmiot otrzymujący dotację obowiązku sporządzenia sprawozdania o wydatkach w części dot. nakazu ich wyszczególnienia w strukturze klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf), a także w odniesieniu do brzmienia § 7 ust. 1 uchwały ustalającego m.in. celowość, rzetelność i gospodarność jako kryteria kontroli wykorzystania dotacji. W ocenie Kolegium Izby skala stwierdzonych naruszeń prawa uzasadniała , w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) o orzeczeniu nieważności całej uchwały. Dalej wskazano, że uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego. Uchwała taka zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowana do osób prawnych lub fizycznych, czyli do tzw. osób trzecich stojących na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z 9 listopada 2001r.-sygn. akt III S.A. 1170/01-OSS nr 1/2002 poz.23) i zasadą jest, aby akty prawa miejscowego zawierały sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem " luzu interpretacyjnego" (wyrok NSA z 6 czerwca 1995r. sygn. akt SA/Gd 2949/94). Z samej natomiast ustawy o systemie oświaty nie wynika dokładnie wysokość dotacji. Ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Zauważono przy tym, że kwota określona w art. 90 ust. 2a i 2b Ustawy jest kwotą minimalną, a nie sztywną, odpowiednio ma być "nie niższa" niż subwencja na jednego ucznia lub nie niżej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, a więc, a contrario, może być ustalona na poziomie wyższym. Jej ostateczne ustalenie leży w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i konkretyzacji w uchwale organu stanowiącego, wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie podstawy udzielanej dotacji jest elementem sfery normowania objętej materią aktu prawa miejscowego, natomiast ustalenie wysokości dotacji na dany rok budżetowy w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego ma charakter wykonawczy stanowiąc jedynie konsekwencję ustalenia podstawy dotowania. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich czy też zobowiązań wobec osób trzecich (Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II GPS 7/08 - ONSAiWSA 2009/3/51). Zgodnie natomiast z ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów Prawa ustrojowego, przepisów Prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r. sygn. SA/Wr 949/96; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. IISA/Wr 1459/97). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium Izby przyznała wprawdzie okoliczność, że w ramach zapisu § 4 uchwały nr XXXI/239/09 Rady Gminy Ti z dnia 30 lipca 2009 r. doszło do naruszenia prawa, jednakże takiego naruszenia nie upatrywała już do tej części zakwestionowanej uchwały która odniosła się do zagadnienia podstaw ustalania samej dotacji. Według skarżącej pojęcie rozliczenie dotacji, użyte przez ustawodawcę w art. 90 ust. 4 powołanej ustawy, ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do regulowania w ramach uchwały prawa miejscowego zagadnienia zasad samego obliczania dotacji i jej wysokości, gdyż te zagadnienia zostały już uregulowane przez samego ustawodawcę, a zatem wynikają wprost z odpowiednich zapisów ustawowych. Zwrócono też uwagę, na rozróżnienie sytuacji gdy w regulacji prawnej jest mowa o uwzględnieniu "czegoś" od sytuacji gdy mowa jest o określeniu "czegoś" W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu wnosząc o jej oddalenie, potrzymała w całości swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo jedynie wskazano, iż już po stwierdzeniu nieważności dotychczasowej uchwały Nr XXXI/239/09 z dnia 30 lipca 2009 r. rada Gminy w T. w nowej uchwale z dnia 14 września 2009 r. nr XXXH/241/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla przedszkoli, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania w jej § 1 uregulowała kwestie dotacji zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skarżonym rozstrzygnięciu , przewidując iż: 1. kwota dotacji otrzymana na każdego ucznia szkoły odpowiadać będzie 100 procentom kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę T.; 2. kwota dotacji otrzymana na każdego ucznia przedszkola odpowiadać będzie 75 procentom kwoty ustalonej w budżecie Gminy T. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w Tarnowie Opolskim w przeliczeniu na jednego ucznia z zastrzeżeniem pkt 3; 3. na niepełnosprawnego ucznia przedszkola kwota dotacji odpowiadać będzie 100 procentom kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę T.". Tym samym jak zauważono, w istocie Rada Gminy w Tarnowie Opolskim uwzględniła w całej rozciągłości argumentację organu nadzoru zwartą w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W świetle derogowania przez organ gminy związanej z przedmiotem skargi uchwały Nr XXXI/239/09 z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkól o uprawnieniach szkól publicznych oraz oddziałów przedszkolnych oraz trybu zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez podjęcie nowej uchwały Nr XXXII/241/09 z dnia 14 września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla przedszkoli, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w ocenie organu rozważenia wymaga na etapie postępowania sądowego, wobec zastosowania zasady lex posterior derogat legi priori (akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego) kwestia bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1267 ) kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43 ). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Zgodnie z art.18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w T. Nr XXXI/239/09 z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz oddziałów przedszkolnych oraz trybu zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Spornym na obecnym etapie rozstrzygania pozostaje ta część stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, która dotyczyła zagadnienia stwierdzenia nieprawidłowości zapisu § 3 uchwały i wskazywanego w tym zakresie naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W ocenie organu nadzoru wbrew ustawowemu obowiązkowi ustalenia w ramach prawa miejscowego podstawy obliczania wysokości dotacji udzielanych dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz oddziałów przedszkolnych, zawarty w spornej uchwale zapis, iż "kwota dotacji będzie przekazywana w miesięcznych transzach, na podstawie przesyłanych informacji miesięcznych z danej placówki o ilości uczniów (wychowanków) na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca" nie może być utożsamiane z wywiązaniem się przez gminę z tego obowiązku. Z kolei skarżąca wywodziła, iż sam zapis art. 90 ust. 4 ustawy w żadnej mierze nie przewiduje kompetencji dla organ stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania podstawy obliczania wysokości dotacji udzielanych dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz oddziałów przedszkolnych, gdyż zasady te wynikają wprost z uregulowań samej ustawy. Oznacza to niedopuszczalność zawarcia takowych regulacji w ramach aktów prawa miejscowego. Odnosząc się do tak zakreślonych ram sporu pomiędzy stronami postępowania (pozostałe stwierdzone przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenia prawa były przyznane przez skarżącą), podzielić trzeba stanowisko zajęte przez organ nadzoru. Można jedynie zauważyć w tym miejscu, iż poniesiona w skardze problematyka zakresu ustawowego upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania podstawy obliczania wysokości dotacji, wynikającego z uregulowania art. 90 ust. 4 ustawy, budziła liczne kontrowersje, a stanowisko prezentowane przez skarżącą było jednostko aprobowane w judykaturze i doktrynie. O tym, iż zagadnienie to wywoływało istotne wątpliwości świadczy też niewątpliwie fakt, iż ostatecznie zostało one pośrednio przedstawione przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wyrażone w pytaniu: "Czy obliczenie wysokości i przekazanie dotacji placówce niepublicznej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Skład orzekający NSA przedstawiając w powyższym zapytaniu własne stanowisko wskazywał, iż w jego ocenie , iż na podstawie art. 90 ust. 3a, ust. 3c i ust. 4 ustawy, z samej ustawy o systemie oświaty wynika, iż wysokość dotacji jest dokładnie określona przez ustawodawcę. Natomiast tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie ostatecznie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II GPS 7/08, wydanym przez skład 7 sędziów odmówiono podjęcia uchwały, jednakże uzasadniając swoją odmowę, Sąd odniósł się do oceny stanowiska zaprezentowanego przez skład wnioskujący o jej podjęcie. Odnosząc się jedynie do tych kwestii które stanowią istotę sporu w obecnie rozpoznawanej skardze, należy wskazać, iż w powyższy postanowienie o odmowie podjęcia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu składu orzekającego NSA, że z samej ustawy wynika dokładnie wysokość dotacji. Wskazano, że ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, dla konkretnej szkoły (placówki) jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotacja więc może być ustalona w wyższej wysokości. Jak dalej zauważyli skład powiększony NSA kwestia wysokości dotacji wymaga zatem niewątpliwie konkretyzacji, w ramach uchwały wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie dodano też zastrzeżenie, iż nie wystarczy też samo określenie wysokości dotacji dla danej szkoły lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków powiatu. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich czy też zobowiązań wobec osób trzecich. Wprawdzie przywołane powyżej stanowisko powiększonego składu NSA dotyczyło rady powiat i dotacji wynikającej z uregulowania art. 90 ust 3a Ustawy, jednakże ma ono w pełni odniesienie także do uchwał gminy w zakresie dotacji objętych pozostałymi uregulowaniami art. 90 ustawy. Podobnie zakres kompetencji wynikającej z uregulowania art. 90 ust 4 Ustawy odczytuje także cześć doktryny . Między innymi Artur Olszewski w artykule Zasady finansowania szkół i placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów prawa, orzecznictwa i praktyki.( ST.2007.7-8.82) zauważa, iż art. 90 ustawy o systemie oświaty określa zasady przyznawania różnych (ze względu na podmiot uprawniony do ich uzyskania) dotacji. Dlatego też podziela pogląd, że uchwałodawca samorządowy powinien przy określaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji wyraźnie wskazać także, których z wymienionych w ust. od 2a do 3b tego artykułu szkół lub placówek niepublicznych dotyczy zawarta w uchwale regulacja. Jednocześnie nie ma przy tym przeszkód prawnych zarówno w całościowym, jak i w częściowym unormowaniu tego zagadnienia. Dalej konstatuje, iż to do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (i wyłącznie jego) należy określenie wysokości wypłacanej dotacji. Wartość ta nie może być niższa niż wskazana w ustawie. Górna granica wypłacanej dotacji nie jest określona i jej ustalenie będzie uzależnione wyłącznie od możliwości finansowych danej jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość należnej dotacji musi być jednoznacznie określona w uchwale. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Niewątpliwie bowiem sam ustawodawca regulując zasady udzielania dotacji, zakreślił jedynie dolną granicę jej wysokości, używając zwrotu "nie mniej". To zatem do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, należy ostateczne określenie w ramach prawa miejscowego ostatecznej wysokości samej dotacji. Brak takiego stosownego zapisu w uchwale powodowałby sytuacje, gdy beneficjent dotacji mógłby dochodzić jej w dowolnej wysokości, nie niższej jednakże niż dolna jej granica ustawowa. Ponieważ ustawodawca nie dookreślił jej górnej granicy, kwestia wysokości dotacji pozostawała by otwarta. Już sam ten fakt , przy braku stosownego zapisu w uchwale gminy, rodziłby zarzewie przyszłych sporów, co do zakresu należnej ustawowo dotacji. W pewnym zatem stopniu, stosowny zapis o wysokości dotacji w samej uchwale, spełnia także funkcje ochroną dla samej jednostki samorządu terytorialnego, chroniąc ja przez wygórowanymi żądaniami ze strony jej beneficjentów . Co do natomiast możliwości uregulowania wysokości dotacji dla poszczególnych już beneficjentów dotacji w ramach uchwały budżetowej niewątpliwie, na co zwrócił już uwagę powiększony skład NSA w przytoczonym wyżej postanowieniu, uchwała budżetowa powiatu jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty. Zapisy bowiem tej uchwały regulując uprawnienia czy obowiązki osób trzecich, stanowią prawo miejscowe. Przetoczona powyżej argumentacja prawna legła u podstaw uznania przez sąd zarzutów skargi z niezasadne, co w konsekwencji musiało prowadzić w świetle art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do jej oddalenia. /