II GPS 7/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jan Bała (współsprawozdawca) Joanna Kabat-Rembelska Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca) Anna Robotowska Krystyna Anna Stec Protokolant: Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Sokólskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Bk 456/07 w sprawie ze skargi Salezjańskiego Ośrodka Wychowawczego im. św. Jana Bosko w Różanymstoku na czynność Zarządu Powiatu Sokólskiego w przedmiocie dotacji zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: "Czy obliczenie wysokości i przekazanie dotacji placówce niepublicznej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" postanawia: odmówić podjęcia uchwały. Przedstawione przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, wyrażone w pytaniu: "Czy obliczenie wysokości i przekazanie dotacji placówce niepublicznej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pojawiło się w sprawie, w której Zarząd Powiatu Sokólskiego przekazał Salezjańskiemu Ośrodkowi Wychowawczemu im. Św. Jana Bosko w Różanymstoku, na podstawie art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty, dotacje za okres od stycznia do czerwca 2007 r. Zdaniem SOW w Różanymstoku łączna kwota dotacji za ten okres została przez organ zaniżona. Za okres od stycznia do maja wypłacono średnio po 1982,01 zł miesięcznie. Według uprawnionego do dotacji dotacja powinna wynosić średnio 2010,59 zł miesięcznie. Za okres od stycznia do marca przyznano jednakże dotację w wysokości 2025 zł miesięcznie. Natomiast za czerwiec 2007 r. przyznano dotację w wysokości 1981, 82 zł. SOW w Różanymstoku uważał zaś, że dotacja powinna wynosić 2991,79 zł. SOW w Różanymstoku zaskarżył te czynności obliczania i przyznania dotacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r. stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu Sokólskiego w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji z budżetu państwa (?). Zdaniem Sądu dotacja za okres od stycznia do maja 2007 r. została przyznana niezgodnie z treścią przepisu art. 90 ust. 3 a w brzmieniu obowiązującym do 23 maja 2007 r., ponieważ została obliczona na podstawie średnich wydatków bieżących na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej, rozumianych jako średnie wydatki bieżące z roku poprzedzającego przyznanie dotacji, a nie jako wydatki bieżące w rozumieniu dosłownym, a więc teraźniejsze, z okresu za jaki przyznaje się dotację. Sąd uznał, że dotacja za miesiąc czerwiec 2007 r. została również określona nieprawidłowo. Ze względu na wchodzącą w życie z dniem 24 maja 2007 r. zmianę treści art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty powinna być obliczona na podstawie nowych, zmienionych zasad, a nie na podstawie zasad obowiązujących przed nowelizacją. W skardze kasacyjnej, wniesionej od tego wyroku, Zarząd Powiatu Sokólskiego zakwestionował przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie użytego w art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty pojęcia "wydatki bieżące" oraz stanowisko Sądu, że zmiana treści art. 90 ust. 3 a tej ustawy, dokonana ustawą z 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 542), wchodzącą w życie z dniem 24 maja 2007 r. ma zastosowanie do dotacji za rok 2007, a nie do dotacji przysługujących od 2008 r. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto błędne przypisanie Zarządowi Powiatu czynności obliczenia i przyznania dotacji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną obliczanie i przyznanie dotacji było rzeczywistą czynnością Rady Powiatu Sokólskiego, która dokonała tego w uchwale budżetowej i w uchwałach ją zmieniających. Skład orzekający NSA stwierdził na podstawie art. 90 ust. 3 a, ust. 3 c i ust. 4 ustawy, że z samej ustawy o systemie oświaty wynika, że wysokość dotacji jest dokładnie określona przez ustawodawcę. Natomiast tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Powołał się na dwa wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., o sygn. akt II GSK 319/07 i sygn. akt II GSK 320/07, w których Sąd wyraził pogląd, że czynności organu powiatu, podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji i przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przytoczył również orzeczenia Sądu Najwyższego (m. in. wyrok z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06), w których tenże Sąd zajmował stanowisko, że przepisy art. 90 ust. 2 – 4 ustawy o systemie oświaty nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących dotacji w postępowaniu administracyjnym. Spory o przyznanie dotacji na podstawie tych przepisów są zatem sprawami cywilnymi, niepodlegającymi rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Takie też stanowisko było prezentowane w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. z dnia 26 listopada 2007 r., V SA/Wa 1761/07 i z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Kr 903/07). Zdaniem Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, droga sądowa przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących wypłaty dotacji dla niepublicznych placówek wychowawczych byłaby dopuszczalna tylko wtedy, gdyby uznać, że obliczenie i wypłata dotacji następuje w formie aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden bowiem inny z zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów nie może być brany pod uwagę. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że sporne czynności posiadają trzy z czterech cech charakterystycznych dla czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) dotyczą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd ma natomiast poważne wątpliwości, czy są to akty lub czynności o charakterze publicznoprawnym. W piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r. prokurator Prokuratury Krajowej ustosunkował się do postawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie i wniósł o odmowę podjęcia uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Należy przede wszystkim stwierdzić, że czynność obliczania wysokości i przekazania dotacji, stanowiąca przedmiot przedstawionego zagadnienia prawnego, nie została określona (skonkretyzowana) w sposób dostateczny dla wyjaśnienia jej prawnego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego określił tę czynność jako "obliczenie wysokości i przekazanie dotacji". Natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za przedmiot skargi uznano "czynności (w liczbie mnogiej) obliczenia i przyznania dotacji". Sąd I instancji w wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. orzekł zaś o "bezskuteczności zaskarżonej (jednej) czynności obliczenia i przyznania dotacji". Różnice co do sposobu określania przedmiotu (treści) i liczby czynności można by uznać za mniej istotne, gdyby te czynności występowały w jakiejkolwiek materialnej postaci. W aktach sprawy nie ma dowodów dokumentujących bezpośrednio, czy nawet pośrednio podjęcie i treść takich czynności (aktów). W postępowaniu przed Sądem I instancji i w wyroku Sądu nie wyjaśniono, czy chodzi o jedną, czy też kilka czynności, nie określono ich treści i nie podano dat ich podjęcia. W skardze do WSA skarżący wyodrębnił jedynie czynności obliczania i przyznawania dotacji w okresie: styczeń – maj 2007 r. i czynność obliczania i przyznawania dotacji w miesiącu czerwcu 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, czego konsekwencją jest wspomniane już stwierdzenie bezskuteczności jednej, bliżej nieokreślonej czynności Zarządu Powiatu Sokólskiego w sytuacji, gdy przedmiotem skargi były czynności tego organu określone w liczbie mnogiej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 9 listopada 2007 r. odebrał na rozprawie wyjaśnienia pełnomocników stron. Zdaniem pełnomocnika organu kwestie obliczania i przekazania dotacji były przedmiotem obrad Zarządu Powiatu. Uchwały w tej sprawie nie zapadały, prawdopodobnie jednak przeprowadzone były głosowania. Natomiast według wiedzy pełnomocnika Salezjańskiego Ośrodka Wychowawczego czynności obliczania i wypłaty dotacji nie miały innej materialnej formy niż przelewy bankowe. Podał, że tak rozumiane czynności były przedmiotem zaskarżenia. Na tej podstawie skład orzekający NSA przyjął w uzasadnieniu postanowienia, że "dokonanie przelewu środków pieniężnych w określonej wysokości wyraża wolę organu w sposób dostateczny. Oznacza, że zdaniem organu taka właśnie kwota jest należna beneficjentowi dotacji". Sąd potraktował przelew bankowy jako zewnętrzną postać oświadczenia woli organu co do ustalenia wysokości dotacji. Pominął jednak istotną w tej sprawie kwestię, zasygnalizowaną zresztą w pytaniu – zagadnieniu prawnym przedstawionym składowi siedmiu sędziów NSA. Podkreślił tam, że chodzi o obliczenie i przekazanie dotacji następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Takiej uchwały w ogóle nie badał, nie ocenił czynności obliczenia i przyznania dotacji w świetle jej postanowień. Należy przypomnieć, że ogólne zasady przyznawania dotacji z budżetu powiatu dla placówek niepublicznych, takich jak Salezjański Ośrodek Wychowawczy im. Św. Jana Bosko w Różanymstoku określają przepisy art. 90 ust. 3 a i c oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis art. 90 ust. 3 a ustawy w wersji obowiązującej do 23 maja 2007 r. określał jako podstawę ustalania dotacji dla placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 kwotę w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej. Od 24 maja 2007 r. podstawa ta uległa zmianie – przyjęto w ustawie, że dotację na każdego wychowanka ustala się w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotacje te są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3 c). Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Wynika z tego, że określone w ustawie zasady przyznawania dotacji podlegają pewnej konkretyzacji w akcie prawa miejscowego. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr XXXVII/292/06 Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Sokółce, wydana na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 3 ust. 2 tej uchwały stanowi, że wysokość dotacji dla każdej szkoły i placówki określa umowa zawarta pomiędzy Zarządem Powiatu Sokólskiego a organem prowadzącym szkołę lub placówkę, na podstawie budżetu Powiatu na dany rok kalendarzowy. Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do istnienia takiej umowy dotyczącej dotacji należnej SOW w Różanymstoku za 2007 r. W szczególności nie stwierdził, że taka wymagana prawem umowa obejmująca rok 2007, nie została zawarta. Jedynie w odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA Zarząd Powiatu Sokólskiego wspomniał o umowie o udzielenie dotacji zawartej 24 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną ustalił niejako "na własną rękę", na podstawie wyjaśnień pełnomocników stron złożonych na rozprawie, że umowa z dnia 24 stycznia 2007 r. (?) zawarta z udziałem Towarzystwa Salezjańskiego – Inspektorii św. Stanisława Kostki z siedzibą w Warszawie nie wiązała w 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu składu orzekającego NSA, że z samej ustawy wynika dokładnie wysokość dotacji. Ustawa określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty, dla konkretnej szkoły (placówki) jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotacja może być więc ustalona w wyższej wysokości. Wymaga zatem niewątpliwie konkretyzacji, co potwierdza wspomniana uchwała nr XXXVII/292/06 Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 31 marca 2006 r., wydana na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Należy dodać, że nie wystarczy też samo określenie wysokości dotacji dla danej szkoły lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady powiatu (w załączniku nr 4 do uchwały nr VI/60/07 Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie zmiany budżetu Powiatu Sokólskiego na rok 2007 dla Bursy Salezjańskiej w Różanymstoku przewidziano na 2007 r. kwotę dotacji 200.972 zł, przed zmianą zaś kwotę 227.097 zł). Uchwała budżetowa powiatu jest planem dochodów i wydatków powiatu. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich. Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił tryb udzielania i rozliczania dotacji, przewidując określanie wysokości dotacji w formie umowy, to czynność obliczenia i przekazania każdej 1/12 części dotacji mogłaby być traktowana wyłącznie jako czynność wykonania zobowiązania przez stronę stosunku obligacyjnego. Natomiast inaczej należałoby oceniać sytuację wówczas, gdyby takiej umowy nie zawarto. Dotacja zostałaby zaś określona jednostronnie przez organ jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie zasad sformułowanych w ustawie. Jednakże tych kwestii faktycznych nie wyjaśniono dostatecznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zagadnienie prawne, budzące zdaniem składu orzekającego NSA poważne wątpliwości, zostało zatem przedstawione przedwcześnie i z tego powodu jego rozstrzygnięcie nie jest w sprawie konieczne. Już tylko na marginesie można podnieść, że brak dokładnego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu zaskarżenia (czynności obliczenia i przyznania albo przekazania dotacji) znajduje odbicie w wywodach składu orzekającego NSA na temat charakteru tych czynności. Sąd uznał, że przelew środków pieniężnych w określonej wysokości jest wyrazem woli organu ustalenia dotacji w takiej właśnie wysokości. Wynika z tego, że przelew – oświadczenie woli organu Sąd uznaje za konkretyzację wysokości dotacji należnej indywidualnemu podmiotowi. Jeżeli Sąd jednocześnie stwierdza, że wysokość dotacji jest dokładnie określona przez ustawodawcę, to pojawia się problem rozumienia aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd nie wyjaśnił, czym jego zdaniem różni się decyzja administracyjna (w szczególności deklaratoryjna) od aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przytoczone stanowisko Sądu zdaje się wskazywać, że Sąd traktuje sporne czynności jako czynności stosowania prawa (wyraz woli organu), tymczasem w przedstawionym zagadnieniu prawnym stawia pytanie, czy czynność ta stanowi akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc czynność wykonania (realizacji) prawa, podejmowaną wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Na tle przedstawionej argumentacji, w badanej sprawie nie jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - prawnie dopuszczalne podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 267 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).